EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
PROYECTO DE LEY
" POR EL CUAL SE DICTAN NORMAS PARA PROMOVER
EMPLEABILIDAD Y DESARROLLAR LA PROTECCIÒN SOCIAL"
Crear 160.000 empleos por año ( 640.000 en cuatro años)
es el resultado que el país obtendría en caso de
aprobar el presente proyecto de Ley. Esta cifra sería la
consecuencia directa de la ampliación, sólo en el
sector formal, de las medidas previstas en el proyecto. La importancia
de esta cifra es demostrada en algunos estudios adelantados por
el Departamento Nacional de Planeación , en los cuales
se resalta el tan significativo número de colombianos desempleados
que se verían beneficiados por estas propuestas.
Esta y otras razones que se explicarán a continuación,
son la motivación para invitar a los Honorables Congresistas
y demás colombianos a apoyar el proyecto presentado, teniendo
en cuenta que la situación crítica de desempleo
que vive el país necesita soluciones claras y urgentes,
con responsabilidad fiscal y mucha protección social.
- Propósito de la reforma
Este Proyecto titulado "Por el cual se dictan normas para
promover empleabilidad y desarrollar la protección social"
tiene como objeto contribuir al fortalecimiento del Estado Social
de Derecho mediante medidas trascendentales aunque no de choque
que den impulso al mercado laboral y contribuyan a recuperar la
confianza tanto de los empleadores como de los trabajadores en
la economía colombiana. Urge dinamizar la vida laboral
en aspectos que hoy la legislación no facilita y que dentro
de márgenes razonables e inspirados en la posibilidad de
recuperar espacios para el empleo digno, hagan un poco más
atractiva la posibilidad de generarlo e iniciar el camino restaurador
de la economía, desde la oportunidad básica de tener
acceso al trabajo en condiciones dignas y justas.
El Gobierno Nacional, con el apoyo del Congreso de la República,
ha emprendido un proceso de ajuste de las disposiciones que regulan
las relaciones laborales en el país con el propósito
de aliviar la situación que viven los desempleados y mejorar
el ambiente laboral en aras a lograr elevar los niveles de productividad.
El proyecto está desarrollado en tres principios que deben
sustentar cualquier sistema integral de protección social.
Primero, partimos del hecho de que hay un ambiente de cooperación
entre las partes involucradas en una empresa, ya sean empleadores
y trabajadores y/o empleadores y otras entidades involucradas
en el sistema, como las Cajas de Compensación, Fondos de
Cesantías, SENA, etc.
Segundo, cada una de estas partes debe estar en la capacidad
de crear espacios para compartir y generar un piso de solidaridad,
práctica fundamental de cualquier sistema de protección
social que busque la igualdad. Después de haber creado
ambientes sanos y sostenibles para cooperar y compartir, se debe
defender como tercer principio, el derecho de competir, con el
objetivo de promocionar unidades productivas o empresas capaces
de enfrentar cualquier reto económico, teniendo en cuenta
el requisito fundamental de garantizar su viabilidad financiera,
respondiendo así de forma rápida y eficaz a las
demandas laborales que exige el mercado de trabajo del momento.
Este proyecto de Ley, como su nombre lo indica, se basa en la
promoción de formas que generen más facilidad en
la contratación, dando mucha importancia en el aumento
de la protección social.
- Situación actual
Para comprender la necesidad de unas medidas de ajuste, es esencial
tener clara la magnitud del problema del desempleo y el mercado
laboral que enfrenta el país.
Cada año están capacitados para laborar cerca de
370 mil nuevas personas, solamente por efecto del crecimiento
vegetativo de la población. Es decir, que para mantener
estable los niveles de desempleo actual (16.0% en el país
y 18.0% en las principales ciudades) se deben crear por lo menos
estos mismos puestos de trabajo cada año (DNP).
Sin embargo, estimaciones del DNP y de expertos en el mercado
laboral han mostrado que con las perspectivas de crecimiento económico
de los próximos años el país no logrará,
siquiera, retornar a los niveles de tasa de desempleo de la primera
mitad de los noventas, e incluso la situación puede ser
más dramática comparada con la actual.
Entre la población más afectada y a la cual se
debe dar gran atención es a los jóvenes y a los
jefes de hogar. En el caso de los últimos, es preocupante
el aumento de la tasa de desempleo, ya que los jefes de hogar
son la principal fuente de ingresos de las familias, con lo cual
peligra en gran medida la supervivencia de varias personas en
el núcleo familiar.
Ligado al aumento del desempleo de los jefes de hogar, se han
venido presentando una serie de fenómenos que han agravado
más la situación social del país. En especial
los miembros secundarios de las familias (esposas y jóvenes
inactivos) han venido insertándose al mercado laboral para
tratar de preservar el nivel de ingresos de la familia.
Nivel de ingresos que se logran generalmente por la vía
de la informalidad. En Colombia, las cifras de informalidad son
aterradoras, alcanzando actualmente el 61% del empleo urbano y
casi la totalidad del empleo rural (Dirección Estudios
Sectoriales CGR, 2002). Esta realidad se presenta como un grave
problema que distorsiona la legalidad del mercado de trabajo,
situación que exige la adopción de políticas
encaminadas a incorporar a estas personas al régimen laboral,
facilitando el acceso al trabajo en condiciones adecuadas de calidad
y remuneración (Castiblanco, Gordo 2002) protección
social.
Para la creación de mayores empleos y mejorar las condiciones
de vida de la población, es sin duda el crecimiento económico
sostenido, la mejor tendencia como se visualiza en la gráfica
2.
Considerando algunos escenarios de crecimiento, se encuentra
que si el PIB crece de acuerdo con las proyecciones de la balanza
de pagos , la tasa de desempleo se ubicaría en 2006 ( cuadro
1, escenario 1) alrededor del 14.4% a nivel nacional y 16.1% en
las principales ciudades.
Cuadro 1
Si disminuimos un punto porcentual al crecimiento del producto
en cada uno de los años (cuadro 1, escenario 2), la tasa
de desempleo a nivel nacional permanecería prácticamente
constante alrededor de un 17.0% y en las trece ciudades estaría
cerca de 18.6%, a finales de 2006.
Por otro lado, en un escenario pesimista, el PIB crecería
un punto y medio menos que el escenario base, con lo cual el desempleo
iría aumentando, para ubicarse en 2006 en un 18.3% a nivel
nacional y en las principales ciudades en 19.9%.
Teniendo estas estimaciones, se tiene que tener en cuenta que
aún si el país creciera a tasas razonables, el desempleo
no podría bajar a niveles del 14%, pues sólo con
tasas de crecimiento sostenidas del 5.2% se bajaría la
tasa de desempleo a un dígito (cuadro 1, escenario 4).
La anterior situación demuestra que no sólo se
requieren tomar las medidas necesarias para que la economía
retorne a tasas de crecimiento sostenido por encima del 5%, sino
que se deben diseñar y poner en marcha programas que incentiven
la generación de empleo y mitiguen los efectos perversos
del desempleo sobre la población más vulnerable,
pues son estos los más afectados por la crisis económica.
- Justificación y desarrollo de los articulados
El proyecto de Ley presentado al Congreso tiene como fundamento
el fortalecimiento de un sistema de protección para el
desempleado, mixto y progresivo. La cooperación como se
mencionó en un principio es clave y es necesario que surja
en la empresa, representando esta la oportunidad que tienen los
individuos para el ejercicio del derecho al trabajo en interacción
con otros sujetos que tienen igual derecho, creando un espacio
para el consenso y acuerdos mutuos que faciliten cualquier relación
laboral.
A partir de ese dinamismo y sentido de cooperación en
una empresa y teniendo en cuenta los otros dos principios de compartir
y competir, hay que basarse en cuatro elementos esenciales, los
cuales resaltan y facilitan los medios para aumentar la cobertura
en protección social.
Primero están las oportunidades, cuyo objetivo es crear
el espacio necesario para facilitar cualquier tipo de contratación,
ajustando las normas a las necesidades tanto de empleadores como
de trabajadores. En este sentido, se pretende por un lado facilitar
la contratación con nuevas modalidades y algunas reformas
a la legislación actual; por otro lado, se busca facilitar
el acceso de la oferta laboral al mercado, y por último;
se da un énfasis especial a la protección del trabajador,
siendo esto el motor para incentivar la fuerza laboral y crear
estabilidad en el mercado.
Como elemento de viabilidad para cualquier proceso que busque
atacar el desempleo, se encuentra la empleabilidad, la cual busca
básicamente crear políticas activas que faciliten
las condiciones necesarias para la inserción laboral de
los desempleados, mejorando tanto la calidad de vida de la fuerza
de trabajo como el funcionamiento del mercado laboral. Esto se
pretende conseguir facilitando la contratación de la gente,
fortaleciendo la capacitación de la fuerza laboral y aumentando
la protección social.
Tercero, estudios económicos e investigaciones a nivel
mundial han señalado que los planes, programas, proyectos
o políticas donde se incorpora un alto
componente de participación de los ciudadanos, hay un mayor
nivel de apropiación colectiva, sentido de pertenencia,
compromiso y por lo tanto, legitimidad y validez. En este escenario,
es lógico que prevalezca un ambiente de cooperación
y no de conflicto.
Por último, se debe tener en cuenta siempre la protección
como la sombrilla, que dentro del sistema integral de protección
social pretende promocionar el objetivo de mitigar los efectos
de los riesgos laborales y sociales. Esto como parte de todo un
paquete de reformas sociales encaminadas a la reactivación
económica con el componente de solidaridad por un lado
y el componente de viabilidad financiera por otro lado.
Teniendo en cuenta lo anterior, se ha considerado fundamental
simplificar la legislación laboral y es así como
se explica a continuación:
a. Como se presenta en el artículo 1, se extiende la jornada
diurna entre las 5:00 am y las 9:00 pm, permitiendo que ciertas
actividades productivas y de servicios, puedan ajustar su dinámica
a las nuevas realidades que afronta el país.
Con el fin de dar la posibilidad a algunos sectores de la economía
de abrir las posibilidades para contratar nuevos trabajadores
sin que la carga laboral impida esa creación de nuevos
espacios de trabajo. Esto se requiere especialmente para empresas
comerciales y de servicios, de las cuales se exige una gran demanda
de prestaciones pero debido a los recargos existentes, los empresarios
no pueden atenderla en las horas en que los usuarios la requieren-
Ampliar la jornada como está prevista en este artículo
tiene que traer como consecuencia mayor ocupación laboral.
b. Con los artículos 2, 3, 4 y 5 del proyecto de Ley se
pretende modificar la forma de liquidar los recargos al reducir
su costo pero sobre la base de extender las vacaciones. Se quiere
aliviar a los empleadores del pago de los recargos por trabajo
nocturno, horas extras, dominicales y festivos sin que se disminuyan
de manera significativa los ingresos del trabajador, ya que se
mantiene un recargo uniforme del 25% sobre el valor del salario
ordinario, tanto para el trabajo nocturno en el horario comprendido
entre las 9:00 p.m. y 5:00 a.m. y para las horas extras, ya sean
diurnas o nocturnas.
En cuanto a los recargos pro dominicales y festivos, el proyecto
de Ley mantiene el derecho al descanso compensatorio para los
trabajadores que laboren habitualmente los domingos y amplía
en 5 días hábiles las vacaciones a cambio del pago
de recargos por trabajo ocasional en los dominicales y festivos.
Cabe la aclaración que, aquel que labore en esos días
se le pagará el salario ordinario por esa labor.
c. Con el artículo 6, se busca variar la tabla de indemnizaciones
con mejores condiciones para quienes devenguen menos de 10 salarios
mínimos legales mensuales, introduciendo un sistema de
transición para quienes tengan cumplidos más de
10 años vinculados.
Se introduce una indemnización para los trabajadores vinculados
con contratos de trabajo a término fijo que no vayan a
ser renovados, a quienes se les pagarán 15 días
de salario. Se aumenta en 5 días la indemnización
para trabajadores que devenguen menos de 10 salarios mínimos
y que hayan prestado servicios entre 1 y 5 años y se nivelan
las indemnizaciones para quienes devenguen más de 10 salarios
mínimos mensuales en 15 días por año cualquiera
que sea el tiempo de servicios. Y para quienes devenguen menos
de 10 salarios mínimos en 20 días por año.
d. Dándole la mayor atención a la población
más vulnerable del desempleo, el proyecto, de acuerdo al
artículo 7 se está concentrando en las cabezas de
familia, los estudiantes menores de 25 años trabajadores
y mayores de 50 años, trabajadores en actividades comunitarias.
Igualmente, a algunos grupos vulnerables de la población
como los discapacitados, con el fin de otorgarles una serie de
exoneraciones temporales frente a ciertas contribuciones a la
nómina que permitan garantizar una mayor estabilidad en
el empleo y condiciones para que la población desempleada
en éstas categorías se incorpore con mayor facilidad
a la economía.
e. Sin embargo, y como lo postulan los artículos 23 al
30, tales condiciones especiales se han diseñado con el
especial cuidado de no debilitar a las entidades administradoras
de los recursos del SENA, ICBF y Cajas de Compensación,
en la medida en que éste beneficio sólo se concederá
a quienes mantengan en términos reales sus aportes a tales
entidades. Igualmente, estamos solicitando facultades para cerrar
la brecha de la evasión frente a todos los aportes parafiscales,
en armonía con el proceso de simplificación en el
recaudo que queremos construir con base en precisas facultades
dentro del proyecto de pensiones.
Nuestra protección, ante las dramáticas cifras
de desempleo que nos afectan, se extiende aún con más
generosidad frente a los cabeza de hogar, los artistas, deportistas
y escritores, al reasignarse cerca de 90 mil millones de pesos
del sistema de Cajas de Compensación Familiar para que
éstas personas en situación de desempleo puedan
en forma temporal mantenerse afiliados al sistema de salud, lo
que tendrá un impacto positivo en garantizar la salud de
50 mil cabezas de hogar incluyendo a su grupo familiar, para llegar
a más de 165 personas. En el mismo sentido, estamos aliviando
las cargas de los trabajadores independientes, quienes representan
un muy alto porcentaje de nuestra población laboral, frente
a aquellos que no tienen grupo familiar. Para ellos y otra serie
de grupos especiales, estamos partiendo con una modesta contribución
su afiliación voluntaria a las Cajas de Compensación
Familiar, en un proceso de democratización de la recreación
y el turismo social.
Pero como hablar de empleabilidad, sin mejorar las condiciones
del trabajador en calidad de vida. Para este propósito,
el Gobierno propone extender los subsidios de las Cajas de Compensación
Familiar en materia de vivienda, que expiran próximamente,
hasta el año 2006. Serán más de 200 mil millones
de pesos que irrigarán para que cerca de 120 mil familias
puedan tener techo en este cuatrenio.
No queremos cabezas de hogar sin empleo, siendo necesario comenzar
a enfrentar este difícil camino por la vía de generar
trabajo a través del microcrédito, que además
de contar con todos los instrumentos de aquellas entidades que
dentro y fuera del Gobierno concentran su esfuerzo para este propósito,
se verá fortalecido con cerca de 30 mil millones de pesos
anuales. Recursos que se originarán en una supervisión
menos costosa y más eficiente para las Cajas de Compensación
y en un proceso gradual y plenamente justificado, de reducción
de los gastos administrativos de éstas entidades a quienes
se les introduce un régimen de transparencia. Régimen
que se enfoca a generalizar como obligatorias aquellas prácticas
que el sector ha mostrado como convenientes y a prohibir aquellas
otras que se han salido del camino que se debe recorrer cuando
se quiere obrar con la diligencia y cuidado que demandan los recursos
que los empleadores entregan para el bienestar de sus trabajadores.
Para completar nuestro marco de protección social, es
necesario modernizar a las Cajas de Compensación Familiar,
liberándolas de costosos procedimientos de autorización
previa, que han carecido de sentido y efectividad y que se han
terminado por convertir en una costosa carga que en últimas
se paga con los recursos de bienestar de los trabajadores. No
se trata de ser más flexibles o tolerantes, se trata de
modernizarnos con una inspección que se concentre en lo
esencial. Pero la modernización es aún más
ambiciosa, al reconocer en el proyecto la verdadera naturaleza
de las Cajas como corporaciones privadas sin ánimo de lucro
a las cuales se les permitirá asociarse en sus diferentes
actividades, potenciando su capacidad en las áreas de mercadeo,
microcrédito, educación, recreación, seguridad
social, etc.
f. Mención especial merece el sistema de protección
para el desempleado, cuyos propósitos están explícitos
en los artículos 15 al 20 del proyecto, los cuales permitirían
una acción solidaria a través de la entrega de unos
recursos efectivos y servicios de capacitación para aliviar
la situación de desempleo. Se sustentaría con fuentes
derivadas de una reasignación parcial de los recursos del
auxilio de cesantía, un aporte de solidaridad con cargo
a la remuneración de los trabajadores que devengan más
de 10 salarios mínimos legales mensuales, un aporte de
los ingresos de los trabajadores independientes conforme las bases
que determine el Gobierno y una contribución de quienes
devengan el salario integral.
g. Por otra parte, es necesario dar una gran importancia al artículo
13, debido a que no podemos seguir ignorando quiénes son
y dónde están todos y cada uno de los desempleados
en este país. Ellos como personas, ingresarán a
un moderno sistema de información laboral que le permita
al Gobierno orientar con cada vez mayor acierto, los procesos
de inserción laboral y los instrumentos de capacitación
a través de una SENA, que se proyecta en forma solidaria
frente a aquellos que no tienen empleo.
De esta forma, el Gobierno mas allá de postulados filosóficos
o compromisos atractivos basados en fuentes dudosas de recursos,
ha escogido el camino de la responsabilidad, al plantearle al
Honorable Congreso de la República un escalón adicional
en la construcción de un verdadero sistema de protección
social. En este sentido debemos tener en cuenta que no todo aquello
que se enfoque al empleo se puede o debe abordar en esta reforma.
Somos un Estado complejo, que se teje por las acciones de entidades
de diferentes orden, que tienen claros compromisos con esta misión.
El Gobierno, entiende entonces que el éxito para derrotar
al desempleo, se basa en la buena gestión que todos, desde
los cargos o responsabilidades que ocupemos, desarrollemos en
bien de una patria que acoja con más calor y mejores condiciones
a todos los colombianos.
Anexo 1
Efectos de la Reforma sobre el empleo
Recargos
52600
Régimen Especial de Aportes
49707
Indemnización
78900
Vacaciones
-21040
160.167
Fuente: DNP-DDS
* Para este cálculo se utilizó una elasticidad
empleo salario de 0.3 calculada por en el DNP. Puesto que este
nuevo régimen establece un subsidio de 9% para el empleador,
el efecto sobre el empleo es de 49,707 empleos (5260000)*0,35*0,09*0,3.
La indemnización, tal como esta implica que en promedio
(según la antigüedad del trabajador), el costo laboral
se reduce 25%. Esto, multiplicado por la tasa de despido promedio
de la economía (20%) y la elasticidad empleo salario (0.3)
generaría una demanda de 78,900 empleos. Por último,
las mayores vacaciones implican un mayor costo para el empleador
de aproximadamente 1.33% lo que reduciría la demanda de
trabajo en 21,040 empleos. En suma, los empleos generados por
estos conceptos (otros no pueden ser evaluados técnicamente)
alcanzarían a generar 160,000 empleos por año (Dirección
de Desarrollo Social - DNP, agosto 2002).
Bibliografía
- Castiblanco Arley, Gordo Granados Alfonso, "Colombia: una
sociedad excluyente", En: "Colombia entre la exclusión
y el Desarrollo", Propuestas para la Transición al
Estado Social de derecho, Bogotá, 2002.
- Dirección de Estudios Sectoriales, estudios varios,
CGR, Bogotá, 2002.
- Nuñez Jairo, Sánchez Torres Fabio, " Efectos
sobre el Mercado Laboral del Proyecto de Ley de "Flexibilización
Laboral", Informe Final presentado al Ministerio de hacienda
y Crédito Público, CEDE- Facultad de Economía,
Universidad de los Andes, Bogotá, 1999.
- Nuñez Jairo, Dirección de Desarrollo Social de
DNP, Bogotá, 2002.
- Rodríguez Castillo Liria Adriana, Cabanzo Vargas Marhta
Lucía, "Propuesta de seguro de desempleo en Colombia",
Contraloría Delegada para el Sector Social, Dirección
de Estudios Sectoriales, Contraloría General de la República,
Bogotá, 2002.
