Bogotá D.C.
Señor Doctor
Emilio Otero Dajud
Secretario General del
Honorable Senado de la República
E. S. D.
Señor Secretario:
Presento a usted muy respetuosamente el proyecto de ley por el
cual se expiden disposiciones para adelantar el Programa de Renovación
de la Administración Pública y se otorgan unas facultades
extraordinarias al Presidente de la República.
Durante los últimos dos años, el Congreso ha expedido
distintas leyes para garantizar la viabilidad futura de las entidades
territoriales para afrontar una de las más difíciles
crisis que éstas hayan tenido en toda su historia. Sin
embargo, poco se ha hecho para garantizar la viabilidad futura
de la Nación, racionalizar su gasto corriente de forma
tal que sea posible el desarrollo estable en el futuro. Esta es
la causa y origen del proyecto de ley que el Gobierno Nacional
presenta hoy ante el Honorable Senado de la República.
1. Antecedentes legislativos
En la Gaceta del Congreso N° 369 de 6 de agosto de 2001 se
publicó el proyecto de ley No. 59 de 2001 Senado "por
el se expiden disposiciones sobre la organización y funcionamiento
de la administración pública y se otorgan unas facultades
extraordinarias al Presidente de la República", radicado
el 1° de agosto de 2002 por el Gobierno del doctor Andrés
Pastrana Arango y suscrito por los Ministros del Interior y de
Hacienda y Crédito Público.
El 7 de mayo de 2002 en la Comisión Primera Constitucional
Permanente del Senado se rindió ponencia (Gaceta del Congreso
N° 528 de 19 de octubre de 2001), se discutió y se
aprobó dicho proyecto de ley, el cual fue debidamente publicado.
En la Gaceta del Congreso No. 138 de 30 de abril de 2002, se
rindió informe de la Subcomisión rendición
de cuentas sobre el proyecto de racionalización de trámites
(069/01, 071/01, 138/01 y 072/ Cámara 123 Senado de 2001)
y el proyecto 059 Senado de 200: se concluyó que dichos
proyectos no son acumulables y se sugirió que su trámite
continúe por separado, entre otras razones, porque ya había
sido presentado el informe de ponencia para primer debate en ambos
casos y, conforme al artículo 151 de la ley 5 de 1992,
en este caso no es posible la acumulación.
En la Gaceta del Congreso No. 188 de 28 de mayo de 2002, aparece
la ponencia y el pliego de modificaciones para segundo debate
del proyecto de ley No. 59 de 2001. Dicha ponencia nunca fue sometida
a votación de la plenaria del Honorable Senado, puesto
que la sesión fue aplazada.
El 8 de octubre de 2002, el nuevo Gobierno del Presidente Alvaro
Uribe Vélez, de común acuerdo con los H. Senadores
ponentes del proyecto de ley, decidió retirar el proyecto
de ley radicado por su antecesor, con la finalidad de armonizar
el contenido del proyecto con su programa gubernamental de Renovación
de la Administración Pública: Hacia un Estado Comunitario.
En tal sentido, se busca un mayor alcance del proyecto de ley
e incluir algunos temas importantes como el reconocimiento económico
para la rehabilitación laboral, profesional y técnica,
el gobierno en línea y la defensa judicial de la Nación,
entre otros.
2. Eficiencia de la Administración Pública
En la actualidad, existe una clara y nociva multiplicación
de entidades públicas que agobian al ciudadano, causan
descoordinación en la acción pública y hacen
inviable cualquier presupuesto estatal. El crecimiento del Estado
en su conjunto ha sido excesivo y la estructura fiscal del país
no es sana.
Así por ejemplo, el crecimiento de los gastos del gobierno
central ha estado en franco aumento a lo largo de la última
década. Desde 1990 hasta hoy el gasto del sector del gobierno
central, sin incluir el sector descentralizado, pasó de
cerca del 9.4% al 20.8%.
Con el agrietamiento de la base fiscal por la recesión
y el incremento de los gastos del gobierno, el margen disponible
para inversión se limitó y redujo notoriamente a
lo largo del período 1998 - 2002
Este comportamiento no es saludable, pues la drástica
reducción en la inversión hace mucho más
ineficiente el resto del gasto público y no permite alcanzar
metas de interés público de la acción gubernamental.
Una de las principales paradojas de la estructura fiscal del país,
es que a pesar del enorme crecimiento del gasto público
de la última década, sólo un margen cada
vez más reducido y menguado se pudo destinar a inversión.
Por el contrario, el crecimiento en el gasto de funcionamiento
y el pago de intereses concentraron el grueso de los recursos
de este período y la inversión tuvo que ceder para
atender estos nuevos gastos.
No es saludable entonces para la economía y para la sociedad
que con un tamaño del Estado en franco crecimiento, su
vocación productiva sea tan limitada y decreciente. Para
reencausar el desarrollo del país es urgente devolver al
Estado a una senda de estabilidad macroeconómica y de inversión
productiva, de manera que el sector público, más
que una pesada y amenazante carga para el país, recobre
su papel fundamental de contribuir al desarrollo nacional, dentro
de claros principios de austeridad y productividad de los recursos
públicos.
Para corregir estas tendencias se requieren decididas reformas
en varios frentes concurrentes y todos complementarios, tales
como la renovación del Estado, el sistema pensional y el
de endeudamiento, así como la eficiencia en las regalías
y transferencias de la Nación.
El Programa Gubernamental de "Renovación de la Administración
Pública: Hacia un Estado Comunitario" contribuye con
estos propósitos, imprimiendo criterios de productividad
en el uso de los recursos y austeridad en el gasto, y un agresivo
fortalecimiento de las instituciones y su estructura orgánica.
La reforma es imperativa no sólo porque de ello depende
la consolidación del Estado social de derecho, sino porque
de no producirse el proceso de ajuste, los gobiernos futuros tendrán
que afrontar una crisis fiscal que paralizará la inversión
social y pondrá en grave riesgo la estabilidad macroeconómica
del país. El Estado es hoy permisivo con la corrupción,
gigante en politiquería y avaro con lo social , por lo
que se requiere adoptar medidas que reviertan esta situación.
3. Programa de Renovación de la Administración
Pública: Hacia un Estado Comunitario
3.1. Presentación
El Programa de "Renovación de la Administración
Pública: Hacia un Estado Comunitario" es un ambicioso
proceso que busca restaurar la estructura de la administración
pública colombiana, mediante el logro de tres objetivos
principales:
3.1.1. Estado Comunitario: Con el programa se pretende focalizar
la administración pública en la provisión
de los bienes y servicios fundamentales que deben estar a cargo
del Estado Comunitario. Dicha noción implica un Estado
cercano al ciudadano, eficiente, gerencial, austero y social de
derecho:
a. Un Estado cercano al ciudadano: Partiendo de la base que el
objetivo filosófico implícito dentro del programa
de Renovación de la Administración Pública
es el de construir (y no destruir) Nación, la reducción
del tamaño de la administración pública del
orden nacional, necesariamente debe tener como consecuencia el
fortalecimiento del orden territorial. En efecto, un Estado comunitario
trae consigo un Estado más comprometido con la construcción
de ciudadanía, con vocación y acento social dentro
de un claro espíritu no centralista, pero exigiendo austeridad,
buena gerencia y administración a las colectividades locales.
b. Un Estado eficiente: El Estado que se requiere es más
participativo, estratégico, inteligente y catalítico,
que verdaderamente ayude a concertar y afirmar la ciudadanía
y a alcanzar metas de interés general. Se requiere un Estado
analítico y aplicado en el diseño de buenas políticas
públicas, con flexibilidad para su desarrollo y riguroso
en el cumplimiento de los objetivos propuestos. Lo anterior, a
través de:
" Pertinencia: La pertinencia indaga por la validez de los
postulados que le dan sustento a una actividad estatal o pública
y trata de examinar hasta qué punto se logra el objetivo
ambicionado. En consecuencia, todo organismo, entidad o programa
debe ser de alta relevancia para la sociedad y no tener opciones
sustitutas más atractivas.
" Transparencia: Se valoriza la gestión pública,
deliberadamente se le hace más visible, y se permite el
control y seguimiento por parte de todos los interesados. Se resalta
la gestión que es amiga de la rendición de cuentas
a la comunidad.
" Racionalización y orden: Un Estado grande no es
necesariamente más efectivo en su misión. En efecto,
un Estado desordenado y que no tiene control de sus gastos, termina
socializando con alto costo su ineficiencia. Nadie confía
en un Estado incumplido o que cumple tímidamente con funciones
indelegables o en un Estado débil, que deslegitima y marchita
su función, y socializa costosamente la pérdida
de confianza que genera. El Estado eficiente, evita la colisión
y la duplicidad de competencias entre las diferentes entidades.
" Productividad: En el Estado Comunitario es perfectamente
válido arbitrar recursos públicos de frentes de
baja productividad a actividades de más alta proyección
social y eficacia pública.
c. Un Estado gerencial: La mejor utilización de los recursos
públicos exige poner en práctica enfoques gerenciales
y administrativos, que faciliten el cabal cumplimiento de obligantes
y desafiantes tareas públicas, cumpliendo con un uso muy
económico de los recursos públicos y dentro de altos
estándares de calidad. Esto exige profundizar una gestión
por resultados.
Igualmente, un Estado gerencial valora la iniciativa del director
de programa que apuntan a mejorar la gestión pública.
Se distingue a los gerentes que tienen habilidad para enriquecer
la función pública y llevarla a nuevos terrenos
de alto valor para la sociedad.
Igualmente, resulta importante hacer uso de todos los mecanismos
administrativo-gerenciales planteados en la legislación
vigente, tales como el ejercicio de funciones administrativas
por parte de particulares, terceros, agentes, universidades, así
como externalizar algunas funciones, sistemas administrativos
nacionales, comisiones intersectoriales, entre otros.
d. Un Estado austero: Se devuelve la confianza en lo público,
realizando una gestión pública austera, sin derroches,
buscando en todo momento moderar y limitar los recursos que exige
para el ejercicio de las funciones públicas.
No hace bien un Estado dilapidador de recursos económicos,
tan valiosos e indispensables para una sociedad en gestación.
El derroche, desaprovechamiento o uso no prioritario erosiona
el contrato social, destruye el propósito de equidad, impide
llegar a los pobres y no permite potenciar principios de solidaridad
y universalidad en el acceso a servicios básicos.
e. Estado social de derecho: El Estado Comunitario tiene una
voluntad de fortalecer lo social y de ayudar a construir un mayor
capital humano, y mayor capital social al servicio del bienestar
colectivo.
3.1.2. Rediseño de la organización institucional
pública: El programa de renovación de la administración
pública, busca racionalizar la estructura de la administración
pública a lo necesario para desarrollar sus funciones dentro
de un marco de austeridad y eficiencia. Lo anterior, con miras
a la sostenibilidad fiscal. En este sentido, son entonces objetivos
fundamentales:
- Racionalizar la planta de personal: Como resultado de una mayor
concentración en las actividades misionales, se espera
un incremento en el grado de profesionalización de los
servidores públicos, así como la disminución
de las llamadas "nominas paralelas".
- Reducir los gastos de funcionamiento y liberar recursos para
reasignarlos a las actividades misionales al servicio del ciudadano.
Los recursos ahorrados en el primer año de ejecución
del programa, estarán destinados primordialmente a financiar
los gastos de retiro, indemnización y reubicación
de servidores, de tal manera que el proceso de renovación
no implique erogaciones netas de caja para el tesoro público
en el primer año de vigencia.
Los recursos liberados, una vez cubiertos los gastos de retiro,
indemnización y reubicación, serán destinados,
en proporciones que determinará oportunamente el gobierno,
a cubrir parcialmente el déficit fiscal y a incrementar
la tasa de inversión. Una vez cubierto el déficit
fiscal, la totalidad de los recursos liberados será destinada
a incrementar los niveles de cobertura y calidad en la provisión
de los bienes o prestación de los servicios públicos.
3.1.3. Rescatar la legitimidad del Estado ante el ciudadano,
mediante la recuperación de su capacidad de proveer eficaz
y eficientemente los bienes y servicios a su cargo, permitiendo
así que los recursos públicos tengan la máxima
productividad social. Este objetivo implica una nueva cultura
de servicio al ciudadano, dentro de la cual queden proscritas
la corrupción y la politiquería y se interiorice
la rendición de cuentas como una práctica corriente
en todos los niveles de la Administración.
3.2. Desafíos inmediatos
En este orden de ideas y para la renovación del Estado,
algunas tareas importantes son entonces:
a) Eliminar y suprimir las instituciones, programas, procesos
o trámites que erosionan valiosos recursos públicos;
y que no tienen ninguna vocación de defensa del interés
público.
b) Fortalecer instituciones y programas que efectivamente contribuyen
a alcanzar objetivos valiosos. Estudiar formas de profundizar,
ampliar o refinar estas instituciones o programas públicos
más destacados.
c) Exigir más a los administradores de entidades públicas
indispensables pero que no alcanzan los resultados esperados,
encontrar, impulsar y apoyar los cambios correspondientes.
d) Conducir las reformas en las instituciones valiosas pero que
no logran los resultados deseados, para hacerlas más vigorosas
y garantes de los intereses ciudadanos.
e) Establecer parámetros muy altos sobre toda la actuación
estatal en el campo público.
f) Procurar un conjunto de reformas transversales, comunes a
todas las entidades, que facilite el ejercicio de la función
pública, la actuación particular de cada entidad
y de cada servidor público.
g) Poner en vigencia principios que, como el concepto de Estado
Comunitario, engloban toda una transformación cultural
del Estado y de la participación comunitaria al servicio
del interés público.
3.3. Tipos de reforma
La renovación busca que la administración pública
realmente se ponga al servicio del ciudadano, mejorando la pertinencia
y calidad de los bienes y servicios provistos por el Estado, así
como la eficacia y eficiencia de su actividad.
3.3.1. Reformas verticales: Para el mejoramiento de la pertinencia
y calidad de los bienes y servicios públicos provistos
por el Estado, es indispensable que los sectores de la administración
revisen críticamente su desempeño en esta materia
y, si es del caso, redefinan la canasta de bienes y servicios
que deberán proveer, así como los parámetros
de eficacia y eficiencia que deberán cumplir.
Este análisis es el que se denomina "vertical".
Su ámbito es el "sector" como un todo, es decir,
considerando tanto el organismo cabeza de sector (Ministerio o
Departamento Administrativo) como las entidades adscritas y vinculadas.
Como resultado de este trabajo se espera contar en un plazo muy
breve con una estructura orgánica básica para el
organismo cabeza de sector, un nuevo "mapa" institucional
para el sector y una estimación de los recursos humanos
necesarios (en cuanto a perfil y número) para la operación
del nuevo esquema.
3.3.2. Reformas transversales: Para lograr el mejoramiento de
la eficacia y eficiencia de la administración pública,
en adición a las acciones anteriores de tipo "vertical",
es imprescindible contemplar acciones de tipo "transversal",
que pretenden atacar problemas estructurales, y referidas no a
sectores sino a procesos básicos comunes a éstos.
Estos procesos básicos (por ejemplo, presupuestación,
empleo público, control interno, gobierno electrónico,
etc.) son clave para la operación y adecuado funcionamiento
de la administración, por lo cual son de particular interés
en el proceso general de renovación.
3.4. Cronograma
Desde el punto de vista de su cronograma general, el programa
contempla tres fases principales, así:
Fase I: "Diseño". A partir de una reflexión
sobre sus objetivos misionales, los Ministerios y demás
entidades cabeza de sector ajustan su estructura y estiman su
planta de personal, haciendo lo propio para la red institucional
adscrita y vinculada. Así mismo, en esta primera fase se
identifican e inician los trabajos de mejoramiento de los procesos
transversales.
Fase II: "Desarrollo". Esta fase está dirigida
a poner en operación los resultados de las actividades
de diseño hechas en la fase anterior, de tal manera que
los ajustes organizacionales y sectoriales alcancen operatividad.
En esta segunda fase se da gran impulso a los trabajos de mejoramiento
de los procesos transversales.
Fase III: "Institucionalización". En esta fase
se busca el afianzamiento y apropiación de los principios
y valores rectores del proceso de renovación. La renovación
se hace propia y se concibe como una actividad permanente del
Estado, dejando en funcionamiento las estructuras orgánicas
centrales encargadas de liderar y coordinar el perfeccionamiento
continuo del proceso de renovación. Se profundiza el montaje
de los procesos transversales mejorados.
En este contexto, se prevén tres grandes grupos de acciones
institucionales, así:
a) Acciones de "Corto Plazo". En este grupo están
comprendidas todas las acciones de "diseño",
asociadas a los "análisis verticales" ya mencionados.
b) Acciones de "Medio Plazo". Aquí se incluyen
todas las acciones de mejoramiento de los procesos de tipo transversal.
El componente "transversal" contempla en principio
los siguientes temas:
" Organización de la administración nacional,
" Empleo público,
" Gobierno electrónico,
" Sistemas de compras y contratación estatal,
" Organismos de control interno,
" Sistema presupuestal y gestión por resultados,
" Gestión de activos fijos,
" Defensa judicial de la Nación,
" Funciones de regulación y supervisión.
c) Acciones de "Largo Plazo". Este grupo de acciones
comprende todos aquellos casos en los cuales la implantación
efectiva de la decisión de "diseño" requiera
iniciativas de carácter constitucional.
4. Contexto jurídico
Conforme a lo establecido en el artículo 89 numerales
15 y 16 de la Constitución Política, corresponde
al Presidente de la República, en ejercicio de facultades
constitucionales propias, "15. Suprimir o fusionar entidades
u organismos administrativos nacionales de conformidad con la
ley" y "16. Modificar la estructura de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, con sujeción a los principios
y reglas generales que defina la ley."
El Congreso de la República ejerció la facultad
que le atribuye el artículo 150-7 de la Constitución
Política de "Determinar la estructura de la administración
nacional...", por medio de la expedición de la ley
489 de 1998, "por la cual se dictan normas sobre la organización
y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden
las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio
de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo
189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones".
El alcance de estos preceptos constitucionales fue señalado
por la H. Corte Constitucional en la sentencia C-702 de 1999.
Del contenido de dicha normatividad y de los pronunciamientos
jurisdiccionales en la materia, se desprende que el Presidente
de la República tiene facultades constitucionales propias
para suprimir entidades u organismos administrativos del orden
nacional y modificar su estructura, de conformidad con lo establecido
en los artículo 52 y 54 de la ley 489 de 1998. También
puede el Presidente fusionar entidades u organismos administrativos
del orden nacional, según lo establecido en el artículo
189-15 de la C.P. Sin embargo, el inconveniente de esta última
competencia, radica en que la Corte declaró inexequible
el artículo 51 de la ley 489 de 1998 que autorizaba y reglamentaba
dicha facultad presidencial, tal y como lo exige la Constitución
Política (C-702/99). Por lo tanto, técnicamente
el Presidente no puede ejercer esta atribución, hasta tanto
una ley de autorización lo habilite específica o
genéricamente para el efecto.
En cuanto a la posibilidad de suprimir o fusionar Ministerios
y Departamentos Administrativos, los artículos 206 de la
Constitución Política y 57 de la ley 489 de 1998,
establecen que el número, denominación y orden de
precedencia de los ministerios y departamentos administrativos,
debe ser determinado por la ley.
5. Presentación del proyecto de ley
5.1. Capítulo I: Fusión de entidades u organismos
nacionales
La finalidad del proyecto en su artículo 1° es buscar
que el Legislativo establezca los principios, objetivos y límites
para el ejercicio permanente de las facultades constitucionales
del Presidente de fusionar entidades administrativas del orden
nacional, de acuerdo con la interpretación de la Corte
Constitucional sobre el alcance del artículo 189 numeral
15 de la Constitución Política (C 702/99).
En consecuencia, el proyecto de ley que se pone a consideración
del Congreso de la República busca que el cuerpo legislativo
determine los principios de carácter general, los objetivos
y los límites que demarcan la competencia funcional que
se le asigna al Presidente de la República. Igualmente,
en el artículo 1° se establecen las precisas causales
con fundamento en las cuales el Presidente puede disponer la fusión
de entidades u organismos administrativos del orden nacional,
cuando éstos tengan objetos afines. Se incluyen en el texto
muy precisas causales de fusión que comprenden las hipótesis
que van desde la prevención de futuras liquidaciones, hasta
la desaparición de las razones que dieron origen a la entidad
o la conveniencia de que sus funciones sean realizadas por otra
entidad pública afín.
Finalmente, en el parágrafo de dicho artículo,
se determina el objeto, la naturaleza, el régimen de contratación
y el régimen laboral aplicable a la entidad resultante
de la absorción.
Mediante el mecanismo de fusión se dotará al Presidente
de instrumentos permanentes para evitar la existencia de entidades
que pierden su vigor histórico, cuyas funciones pueden
ser, desarrolladas por otras entidades existentes, sin detrimento
del servicio público.
5.2. Capítulo II: Rehabilitación profesional y
técnica
Dentro de los postulados del Estado Social de Derecho y como
un desarrollo de la política social del actual Gobierno,
con el capítulo II del proyecto de ley, relativo a la rehabilitación
profesional y técnica, se pretende dar una clara aplicación
del precepto constitucional consagrado en el artículo 54
de la Constitución Política de 1991, según
el cual es "obligación del Estado y de los empleadores
ofrecer formación y habilitación profesional y técnica
a quienes lo requieran (…); en el mismo orden de ideas, la
Constitución señala que el Estado debe "propiciar
la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar".
En efecto, en el proyecto de ley presentado, el Gobierno ha considerado
necesario introducir una serie de medidas de orden social, jurídico
y económico que complementen los efectos que necesariamente
comportan las decisiones de renovación del sector público.
Dichas medidas, integran y expresan el interés y la responsabilidad
del Gobierno Nacional en reducir el impacto que en la economía
produce la reducción del empleo público directo,
pues se trata de conservar la capacidad de demanda de bienes y
servicios de los exempleados públicos.
En ese orden de ideas y en desarrollo del programa de Gobierno
de Renovación de la Administración Pública:
Hacia un Estado Comunitario, se propone en el capítulo
II del presente proyecto lo siguiente:
Conceder un reconocimiento económico (artículo
2°) para promover la rehabilitación laboral, profesional
y técnica, dirigido a los empleados públicos de
libre nombramiento y remoción, excluyendo el nivel directivo,
de los organismos y entidades de la rama Ejecutiva del orden nacional,
y a los empleados públicos vinculados a estas misma entidades
con nombramiento provisional en cargos de carrera administrativa,
cuyos empleos sean suprimidos dentro del programa de renovación
de la Administración Pública.
El propósito y la finalidad de este reconocimiento es,
en primer término, la creación excepcional y transitoria
de un reconocimiento pecuniario para que dichos servidores puedan
mantenerse económicamente activos, mientras se procuran
una capacitación que les permita mejorar sus condiciones
técnicas o profesionales con miras a una vinculación
definitiva en el mercado laboral.
En segundo lugar, se busca estimular en el sector privado la
apertura de nuevos puestos de trabajo; y para ello, se propone
que cuando una empresa privada vincule en un empleo nuevo a un
exempleado público, ésta reciba directamente el
reconocimiento económico a que se refiere la propuesta.
Por ello, conforme lo expresa el texto del proyecto, se trata
de dos condiciones distintas, no concurrentes, esto es, dada la
una o dada la otra, se causa el reconocimiento propuesto.
Vale la pena aclarar que dicho reconocimiento económico
no constituye ni bonificación ni indemnización alguna,
puesto que sobre este particular se ha estudiado y respetado la
jurisprudencia constitucional en la materia.
Habida consideración de la finalidad de las propuestas,
de la normatividad vigente y de la realidad que deriva de la supresión
de un cargo en el sector público, en el sentido de que
esta supresión es causal obvia de retiro del servicio,
es pertinente dejar en evidencia la naturaleza y fines del reconocimiento
propuesto, de manera que no haya lugar ni a equívocos,
ni a falsas expectativas, ni a conductas que desnaturalicen la
propuesta y sus alcances. Para el efecto, el último inciso
del artículo 2º del proyecto hace explícito
lo obvio: que dicho reconocimiento y el apoyo a la protección
en salud, no son ni pueden llegar a constituir relación
laboral ni factor salarial para ningún efecto.
Los fines esenciales de un Estado Social de Derecho, justifican
y explican la propuesta contenida en el artículo 3°
del proyecto; propuesta complementaria del reconocimiento económico
establecido en el artículo 2°: En este sentido, se
propone que la salud de los destinatarios de la norma pueda continuar
siendo asegurada. Se prevé así que, el exempleado
y la entidad oficial a la que estuvo vinculado (o la entidad que
la sustituya por razón de los procesos de reestructuración)
o el empleador privado que lo vincula en un empleo nuevo, concurran
por iguales partes al pago de los aportes al sistema general de
seguridad social en salud.
Con la previsión establecida en el artículo 5º
del proyecto de ley radicado, se busca igualmente propiciar el
interés de los sectores público y privado en participar
de las soluciones que requiere la rehabilitación laboral
de los exempleados públicos, con miras a mejorar efectivamente
sus competencias profesionales. Propósito que a su vez
redunda en la elevación de la capacidad de la economía
y de los procesos de desarrollo que requiere el país en
todos los campos.
El artículo 6º consagra una protección especial
para unos sectores de la población que desde los textos
constitucionales están reconocidos como de especial responsabilidad
del Estado, atendidas sus particulares condiciones de vulnerabilidad.
Pero haciendo evidente también las posibilidades que todos
ellos tienen de participar activamente en el desarrollo de las
funciones públicas. Con base en estos dos aspectos, la
propuesta pretende que la causal de supresión del empleo
no les sea aplicada.
Esta disposición esta a tono con el espíritu y
el texto de cánones tan explícitos como los establecidos
en el articulo 43 de la carta política, según el
cual es obligación del estado apoyar a la mujer cabeza
de familia, y lo propio frente a los disminuidos físicos
sensoriales y psíquicos.
El artículo 7º, finalmente, establece una vigencia
precisa para la aplicación de las disposiciones de este
capítulo II, teniendo en cuenta que la razón de
las mismas está directamente relacionada con los propósitos
del Programa Gubernamental de Renovación de la Administración
Pública del orden nacional.
5.3. Capítulo III: Gobierno en línea
La reforma del sector público, orientada a lograr una
mayor eficiencia en los servicios públicos, una mayor transparencia
en la gestión y un fortalecimiento de la democracia, debe
hacerse en un marco de modernización, es decir, de aprovechamiento
de los adelantos científicos, técnicos y administrativos
en favor de los ciudadanos.
El mundo ha desarrollado recientemente nuevas tecnologías
que están facilitando cambios sustanciales en la producción,
el comercio, las finanzas y las comunicaciones, y tienen enorme
impacto en el mejoramiento de la calidad de vida. Esas tecnologías
comienzan ya a estimular cambios en el gobierno de algunos países
y es el momento de ponerlas al servicio de la reforma del sector
público colombiano.
Las tecnologías no producen cambios por si mismas pero
crean facilidades que los posibilitan. El cambio del sector público
nace de transformaciones institucionales, es decir, de acuerdos
sobre nuevas reglas del juego en la gestión gubernamental
y compromisos colectivos para lograr mejores resultados en beneficio
de todos los ciudadanos. En este contexto, las nuevas tecnologías
hacen posible la interacción directa entre el gobierno
y los ciudadanos, su pleno acceso a información y servicios,
y óptimas facilidades de vigilancia y participación.
De este modo se puede contrarrestar la tendencia a la separación
entre gobierno y población que tiene la gestión
pública tradicional.
Colombia ha venido realizando avances en diferentes áreas
de gestión gubernamental con apoyo tecnológico moderno
, pero su desarrollo ha sido descoordinado y puede llegar a ser
caótico; de allí la importancia de que exista una
política única en la materia y un mecanismo de coordinación.
En este sentido, se propone entonces el artículo 8°
del proyecto de ley, según el cual, el Gobierno Nacional
promoverá y desarrollará en las entidades de la
rama ejecutiva del orden nacional las tecnologías y procedimientos
denominados gobierno electrónico o en línea y, en
consecuencia, impulsará y realizará los cambios
administrativos, tecnológicos e institucionales necesarios.
En especial, aquellos relacionados con el desarrollo de la contratación
pública con soporte electrónico, el desarrollo de
portales de información y prestación de servicios,
y la participación ciudadana y desarrollo de sistemas intragubernamentales
de flujo de información.
Se establecen además, los criterios conforme a los cuales
la implantación de los adelantos científicos, técnicos
y administrativos del gobierno electrónico deberá
realizarse, a saber: transparencia, eficiencia y eficacia de la
gestión pública, y promoción del desarrollo
social, económica y territorialmente equilibrado.
5.4. Capítulo IV: Defensa judicial de la Nación
Uno de los grandes temas estructurales de la administración
pública, sintomático de gran ineficiencia y falta
de responsabilidad en el manejo de los recursos públicos,
es el de la defensa judicial de la Nación.
En efecto, el diagnóstico de la situación es revelador:
" Hoy en día la Nación debe asumir costos
exorbitantes que lesionan el patrimonio público por falta
de una adecuada y oportuna actuación jurídica o
por la inacción y fallas en la defensa judicial de la Nación..
" Existe una clara asimetría entre la capacidad de
defensa judicial de la Nación y la de los particulares,
lo cual pone a la Nación en situación de inferioridad
frente a empresas y organizaciones que resultan más cuidadosas
y sofisticadas en la defensa de sus propios intereses económicos.
" La falta de información para tomar decisiones cuidadosas
encaminadas a una mejor defensa judicial de la Nación,
es evidente, al igual que la ausencia de una memoria institucional
sobre los resultados de sus acciones y estrategias judiciales.
" El desconocimiento del pasivo contingente de la Nación
por litigios pendientes y la concomitante ausencia de planeación,
orientación y definición estratégica sobre
la mejor manera para defenderla con recursos limitados, es una
realidad en todos los sectores de la Administración Pública.
" Se evidencia un vacío institucional para coordinar
las actuaciones de la Nación en esta materia y se requiere
de una instancia de alto nivel encargada del establecimiento de
una política en la materia, así como del asesoramiento
y del estudio de temas críticos y recurrentes.
" Se requiere contar con una instancia con autoridad, liderazgo
y responsabilidad de asumir la coordinación y establecer
las políticas y procedimientos que deben observarse en
las diferentes entidades de la rama ejecutiva del orden nacional
para la defensa judicial de sus interese.
" Evidente descoordinación de la función de
defensa al interior del gobierno. Multiplicidad de servicios jurídicos
en ministerios y entidades, pero sin unidad de criterio y con
inconsistencias al interior de la propia administración
pública.
" Falta de un mecanismo permanente de rendición de
cuentas sobre las actuaciones en la defensa judicial de la Nación.
Para superar estos inconvenientes, es indispensable la creación
de un servicio que formule la política del gobierno en
cuanto a la defensa judicial de la Nación; que examine
permanentemente las decisiones judiciales relacionadas con la
Administración Pública; que dé lineamientos
preventivos del daño antijurídico relacionados con
la Nación; que coordine y apoye las actuaciones de los
abogados y oficinas jurídicas de las entidades públicas
y asegure el intercambio de experiencias y de información
entre éstas; que garantice la capacitación de sus
miembros; que cuente con un sistema único de información
de los procesos de la rama ejecutiva; que promueva una base de
datos jurisprudenciales; y que coordine las alianzas con proveedores
de información y con centros de investigación, universidades
y otros observatorios.
En este sentido, se propone el artículo 9° del proyecto,
con la finalidad de que el Gobierno estudie y adopte propuestas
técnicas, de reestructuración administrativa y de
reasignación de recursos para mejorar la defensa judicial
de la Nación. Para el efecto, el Gobierno deberá
organizar la política gubernamental de defensa judicial
de la Nación y la coordinación del sistema que apoye
a todas las entidades públicas del orden nacional en dicha
materia. Igualmente, se debe buscar la consolidación de
un sistema integral de información, planeación,
orientación y mejoramiento de las actuaciones jurídicas
del Estado, así como una orientación estratégica
en la materia.
5.5. Capítulo: Atribución de facultades extraordinarias
En el artículo 10° del proyecto, se solicita la atribución
de facultades extraordinarias al Presidente de la República
por el término de seis (6) meses, con el propósito
de racionalizar la organización y funcionamiento de la
Administración Pública o con el objeto de garantizar
la sostenibilidad financiera de la Nación. El preciso objeto
de las facultades es el siguiente:
a) Suprimir y fusionar Ministerios y Departamentos Administrativos,
determinando su denominación, número y orden de
precedencia.
Atendiendo la jurisprudencia sobre la materia, el Gobierno entiende
que esta facultad no se encuentra dentro de la facultad general
a la que se refiere el numeral 15 del artículo 189 de la
Constitución Política. Una interpretación
armónica de las distintas normas constitucionales conduce
a deducir que, de acuerdo con la facultad del Congreso, contenida
en el artículo 206 de la Constitución, la facultad
de determinar el número y orden de precedencia de los Ministerios
y Departamentos Administrativos, es propia del cuerpo legislativo.
En consecuencia, la supresión o fusión de Ministerios
y Departamentos Administrativos, sólo es posible mediante
normas con fuerza de ley.
Revisada la estructura, organización y funcionamiento
de los actuales Ministerios, se considera necesario que algunos
de ellos se fusionen o se supriman y sus funciones sean atribuidas
a otros.
b) Señalar o modificar los objetivos y la estructura orgánica
de las entidades y organismos administrativos del orden nacional,
creados o autorizados por la ley.
Dentro de las facultades atribuidas al Congreso de la República
se encuentra la de determinar la estructura de la administración
pública y, con fundamento en la jurisprudencia, es claro
que esa atribución se refiere a la estructura orgánica
de la entidad, mientras que el Presidente debe determinar la organización
interna de los órganos administrativos.
En el contexto de la renovación de la administración
que es imperativo adelantar, resultará necesario modificar
aspectos de la estructura orgánica de las entidades. Por
esa razón se requiere de las facultades extraordinarias
solicitadas, las cuales se ejercerán en los términos
y con la finalidad señalada en el mismo proyecto.
c) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre
las entidades y organismos de la administración pública
nacional.
Dentro del proceso de optimización de la actividad pública,
es necesario redistribuir algunas funciones que fueron asignadas
a determinada entidad por su ley de creación, pero que
corresponden más a la naturaleza de otra entidad que realiza
actividades complementarias y pueden ser desarrolladas con mayor
eficiencia por esa.
Como quiera que las funciones orgánicas son dadas por
ley, su modificación sólo puede hacerse por normas
con dicho nivel jerárquico, razón por la cual son
necesarias las facultades solicitadas.
d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden
nacional creados o autorizados por la ley.
Cuando una entidad tiene gran cantidad de funciones que aunque
complementarias son diferentes y ocupan equipos administrativos
y logísticos distintos, se hace necesario escindir la organización
para lograr mayor eficiencia en la prestación del servicio.
Por ese motivo se solicita la facultad de escisión como
un mecanismo necesario para racionalizar la operación de
algunas entidades estatales y buscar la mejor atención
de los requerimientos de la ciudadanía.
e) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la
estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes
de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos
a las cuales se trasladen las funciones de las suprimidas;
Es una facultad que se requiere en el contexto de operaciones
estructurales complejas como las fusiones o escisiones. Esta clase
de operaciones por seguridad jurídica, requieren la mayor
precisión posible en su fundamento legal, por lo cual es
necesario contar con una facultad clara, que evite en el futuro
problemas de interpretación en las cortes sobre el alcance
de las facultades.
f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar
los objetivos que cumplían las entidades u organismos que
se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya
lugar.
Como resultado de la escisión, fusión o transformación
de algunas entidades nacionales, se requiere la facultad para
crear entidades nuevas que asuman las atribuciones originalmente
otorgadas a las entidades objeto de la operación administrativa
respectiva.
En la medida en que la facultad de crear entidades nacionales
es una atribución propia del Congreso de la República,
es indispensable que para hacer armónica la adecuación
global de la administración se le otorguen facultades al
Presidente con dicho propósito.
g) Determinar la adscripción o la vinculación de
las entidades públicas nacionales descentralizadas.
La redistribución de funciones y competencias implican
el desplazamiento de la gestión de políticas entre
sectores. Por ese motivo es necesario que los organismos descentralizados
responsables de la ejecución de políticas sectoriales
queden adscritos o vinculados a aquellas entidades a las cuales
se les ha trasladado la función de planeación y
diseño de las estrategias que les corresponde realizar,
es necesario entonces disponer de la capacidad jurídica
para armonizar los aspectos funcionales con los operativos, mediante
la adscripción y la vinculación de las entidades
descentralizadas a las entidades que en desarrollo de la modernización
institucional de la Nación han asumido las funciones rectoras.
El proyecto que se pone a consideración, dota al Presidente
de la República de los instrumentos jurídicos necesarios
para tomar las medidas que se requieren para modernizar la estructura
de la Administración Pública, racionalizar el ejercicio
de la función pública y estabilizar las finanzas
nacionales, mediante el ajuste del gasto de la Nación,
medidas complementarias a las sometidas al Congreso para mejorar
los ingresos públicos y que combinadas permitirán
contar con un sistema administrativo público eficiente,
sostenible y viable.
Muy atentamente,
Fernando Londoño Hoyos
Ministro del Interior encargado de las
funciones del Ministro de Justicia y el Derecho
Roberto Junguito Bonet
Ministro de Hacienda y Crédito Público
