EXPOSICION DE MOTIVOS DE LA REFORMA POLITICA

No puede construirse el Estado Democrático, sino sobre las bases de una buena política. En el orden lógico de los factores, el rescate de las instituciones transparentes, eficaces y prestigiosas, es asunto de la más alta prioridad. Eso no significa, desde luego, que baste para el empeño en que este Gobierno se ha comprometido frente al pueblo lo que a la reforma de la política se refiere. Está claro que el elemento prioritario y condicionante no significa que sea el único, ni siquiera el de mayor urgencia o importancia en el camino de la recuperación nacional y de la reconquista de la seguridad y del bienestar de la sociedad colombiana y de los seres humanos que la integran. Por eso la reforma política será un dato esencial, como se dijo lógicamente prioritario, pero en ningún caso el ingrediente único de la estrategia global o de conjunto. Sin política sana y franca no se hará buena economía, ni se recuperará la confianza pública, ni se doblegará la inseguridad, ni se resolverán las hondas necesidades de los colombianos. Pero ella no basta a todos estos propósitos, que tendrán que ser, no solamente planteados sino conquistados a partir de un esfuerzo simultáneo y de conjunto.

Entiende el Gobierno Nacional que jamas habrá una buena política sin partidos sólidos y eficaces. La reciente incontenible práctica de las mini y de las microempresas electorales ha desdibujado el Congreso y le ha quitado dignidad a la política. Por eso toda esa reforma descansa en el empeño de recuperar los partidos, a través del simple mecanismo de un umbral que desestimule la dispersión y por el contrario obligue a la concentración de fuerzas y de pensamientos afines para la construcción del Estado o para que sirvan como alternativa de poder.

Es muy doloroso la postración de la imagen que el pueblo colombiano tiene de sus corporaciones representativas. El hecho es inequívoco y no puede remitirse a duda que ese inquietante fenómeno, con el que será imposible convivir, tiene mucho que ver con la desintegración de los partidos, tanto con prácticas que degradaron la democracia y produjeron este penoso resultado. Es preciso recomponer cuanto antes esa imagen en la mente y en el corazón de los colombianos. En ese designio cabe la más alta responsabilidad a quienes acaban de ser ungidos por el voto popular como representantes del pueblo colombiano en el Congreso. De su patriotismo, de su inteligencia puestas servicio de los más altos intereses de la nación y de su voluntad generosa y desprendida para servirlos, depende en gran medida la suerte de Colombia. El Gobierno Nacional está convencido de que la reforma política se está haciendo al andar y que del ejemplo que dé este Congreso depende que los ciudadanos acepten que la democracia real y autentica que echan de menos es posible y que es posible sobre esa base recomponer el dolorido paisaje de la realidad nacional. Pero siendo factor tan decisivo, el cambio en actitud de las nuevas corporaciones no será suficiente para desvanecer los fantasmas del clientelismo, las corruptelas y la politiquería. Es menester que todos esos propósitos, y los medios para conseguirlos, sean incorporados a un texto constitucional que no deje duda sobre los alcances de una nueva intención y sobre la voluntad irrevocable de convertirla en hechos. Es por eso que el Gobierno le propone al Congreso que ahora se presenta en el escenario nacional, que con la aprobación de esta Ley de Referendo dé la prueba inequívoca de su voluntad de cambio y de su sintonía con el cambio nacional.

Esta no será la única reforma que el Gobierno proponga a la Constitución de 1991. Algunas otras vendrán en materia de simplificación del Estado, de la administración de justicia y de mecanismos para contener la avalancha violenta que amenaza destruir nuestras instituciones y derrotar nuestro pueblo. Todos esos temas serán motivo de uno o varios actos legislativos que se propondrán en breve ante el Honorable Congreso y que conforman un todo estructural y orgánico, fundado en el respeto a los valores y principios esenciales que conforman la Constitución de 1991 pero con las imprescindibles modificaciones que aconseja la experiencia asimilada en más de un decenio. Pero por varias razones ha quedado reservada a una iniciativa que debe refrendar el pueblo con sus votos. La primera, que no puede quedar duda de la valerosa decisión de los poderes públicos para revisar su estructura, su manera de ser y su actividad misma. La segunda que por la prioridad lógica que tiene la estructura política sobre otras materias, resulta propicia la intervención del constituyente primario en su diseño final. Y la tercera, que los ciudadanos entenderían como un acto de delicadeza elemental de su Congreso el que pusiera a su consideración los temas en que pudieran verse involucrados los congresistas mismos.

Las reformas que hoy se proponen en este proyecto de ley de Referendo, tiene una singular ventaja. Y es que en su gran mayoría han sido de tiempo atrás examinadas ante los ojos del país y sobre ellas se ha creado un clima de opinión decididamente favorable. Esa madurez de la Reforma contribuirá sin duda a su rápido examen u militará en servicio de su aprobación integral. Lo dicho no significa que el Gobierno no desestime la pertinencia y aún la importancia de someterlo, en su sentido y en su texto, al riguroso examen que le sea menester. Sin entrar en discusiones jurídicas inútiles sobre la competencia del Congreso para reformar este proyecto, el Gobierno se muestra anticipadamente dispuesto a establecer a su propósito una rápida y eficaz tarea conjunta de provechosa concertación. En cuanto sea el articulado final compartido por el Ejecutivo que le propone y el Congreso que lo aprueba, nadie puede objetarlo en su forma, siendo en su fondo tan solo asunto que decida el pueblo soberano que será convocado para decidir la última palabra. Desde luego que como ya se anticipó, en este proceso tendrá que ser compatible la reflexión profunda con la urgencia manifiesta que el tema tiene para los colombianos. En este tramite tendrá que comprobarse, de cara a un país ansioso e impaciente, que sí pueden funcionar las fórmulas de una política nueva, donde las bancadas en que se divida la opinión de las Cámaras se manifiesten con austeridad, con claridad y con rigor. Aquí el fondo y la forma jugarán su papel imprescindible en el éxito de este proceso.

Sobre esta parte general cabrá decir, para terminar, que los distintos artículos no están propuestos en orden de significación o de importancia. Siendo todos esenciales a la concurrencia de un objetivo estructural, se acordó exponerlos en el orden que tienen o que presuntamente tendrían dentro del texto constitucional. Señal inequívoca, por si alguna faltare, de que la Constitución de 1991 mantendrá su plena vigencia en sus rasgos y características esenciales.

ALGUNAS REFLEXIONES SOBE EL ARTICULADO.

1. Perdida de derechos políticos.
Aquí se trata tan solo de extender la inhabilidad de los condenados por delitos contra el patrimonio público a la celebración de contratos con el Estado, como la lógica de esta sanción recomienda que se haga. Parece bien claro que tratándose de una norma con alcance punitivo no podrá aplicarse retroactivamente.

2. El voto nominal.
Es de la esencia del sistema democrático que el pueblo sepa de qué manera obran sus representantes, tanto para seguir su trayectoria como para evaluarla cuando fuera pertinente. Cuando el voto es siempre nominal y público aumenta la responsabilidad de quien lo emite y se le abren nuevos cauces de efectiva participación democrática al elector, que al fin de cuentas es por quien ese voto se emite. El nuevo sistema, no cabe duda, tendrá que venir acompañado de auxilios tecnológicos que permitan establecer en tiempo real y con plena seguridad los resultados de las votaciones y la manera como a ellas concurren los congresistas.

3. Las suplencias.
Con indigna sorpresa viene comprobando el ciudadano que no va al Congreso quien pode su voto en las campañas y por quien vota en las urnas. La deplorable práctica de los convenios para que con una sola boleta entren muchos al Congreso, aun mas deletérea si se ejecuta para redondear requisitos pensionales y elevar exponencialmente ese amparo por cuenta del amparo nacional, tiene que ser radicalmente eliminada. A ese propósito apunta el artículo y tiene el Gobierno la certeza de que el Congreso lo aprobará sin vacilaciones y el electorado lo recibirá con regocijo.

4. Las corporaciones públicas y la Hacienda.
La degradación de los hábitos políticos produjo, entre otras perversas consecuencias, que se olvidara el origen y la razón de ser fundamental de las corporaciones de elección popular. Los parlamentos modernos, conectados con la antiquísima tradición inglesa, ya vieja de casi diez siglos, y con la clara aunque limitada significación de los Estados Generales en el Antiguo Régimen de Francia, nacieron como conquista del pueblo para limitar los tributos que paga el soberano y de la derivada facultad de controlarlos, ya convertidos en gasto. Pues esas tareas fundamentales se habían desdibujado, casi hasta volverse irreconocible, en el alreversado panorama de la política de Colombia.

Tras el halago de los famosos auxilios, o de las viejas partidas que alguien llamó de "fomento electoral", el parlamento y sus miembros resignaban la misión fundamental de examinar el presupuesto nacional y el destino de los recursos públicos.

El Gobierno está convencido de que a través del triple mecanismo que se expresa en este artículo, el de los planes de desarrollo, los presupuestos mismos y los controles políticos, se restablecerá esa condición fundamental de los parlamentos de ayer y de hoy. Ya no habrá más acuerdos individuales entre este o aquel parlamentario con el Ministro de turno, cuyo desenlace por obvio se calla, sino el examen del interés nacional o regional, franco, limpio y transparente. Los cimientos de una nueva forma de concebir la política y la competencia fundamental del Congreso, habrán quedado bien establecidos.

5. Servicios administrativos.
El deprimente espectáculo del clientelismo que nutre el presupuesto interno del Congreso, tiene que desaparecer. Los escándalos afrentosos que el manejo de estos recursos venían desencadenando, tendrán que ser cosa del pasado. El Congreso tiene que ser administrado por profesionales independientes y responsables, con una junta de dirección que trace derroteros y asigne prioridades, pero sin compromiso en la gestión misma.

6. La reducción del Congreso.
El Gobierno Nacional es consciente de las dificultades que traerá el acomodamiento conceptual al esquema de la unicameralidad. No siendo renunciable al objetivo de reducir el tamaño del Congreso, para hacerlo más eficaz y vigoroso, la Cámara única será motivo de intenso debate que arranca de las entrañas mismas de muy arraigadas costumbres. Sin embargo, militan en favor de este tema muy poderosas razones.

En varios parlamentos bilaterales muy reconocidos, la segunda corporación ha pasado a desempeñar papales secundarios, acaso de simple protocolo, y se le mantiene viva como una reverencia al pasado.

Otros países ya se decidieron por la causa unicameral y no se sabe que hayan sido malos los resultados de ese nuevo modelo democrático. Varios de nuestros vecinos son prueba viviente de este aserto. No siendo posible justificar en Colombia la diferencia de las Cámaras por su origen, y mucho menos por sus funciones, terminan convertidas en un aparato de duplicidades incomprensibles y de ineficiencias manifiestas.
Cabe destacar de este artículo la importancia trascendental, de la que ya se hizo mérito, de los umbrales de votación como condición para los escrutinios electorales. Será esa medida la que vuelva por los fueros de los partidos y derrote lo que alguien llamó, con mucha fortuna descriptiva, la "operación avispa", que ha desintegrado la política nacional, descompuesto los partidos y derrotado al ciudadano que queda sin entender, al fin de cuentas, por quién y para qué voto. La política ha quedado ausente del escenario de los grandes problemas nacionales y de las corrientes de opinión que decide los destinos del mundo. A la verdad, para recolectar un vergonzante residuo, nunca será necesario discutir nada trascendental, proponer nada grande, aspirar a mucho. A partir de ahí, es decir, de la antesala misma de la estructuración del Congreso empieza el desastre, que se consuma a muy poco andar. Desaparecen las bancadas que se congregan alrededor de los postulados fundamentales de la política y hacen su ingreso al escenario las coaliciones fortuitas, fraguadas en el mismo interés de la próxima votación.

Ese ceniciento paisaje será el que desaparezca cuando una norma tan simple como la que este artículo recoge, obligue a unir esfuerzos para definir una política que convenga a muchos. En otras palabras, para reconstruir los partidos y recuperar su misión en la vida nacional.

El Gobierno está pidiendo al Congreso y al pueblo que lo habiliten para establecer circunscripciones especiales de paz, para utilizarlas en la refrendación de acuerdos ya del todo estructurados, o al menos para subrayar avances definitivos y sólidos en el proceso de su búsqueda. Será una facultad limitada al tiempo de este período del Gobierno y del Congreso, como por obvias razones conviene.

Finalmente, la Cámara única obligará a recompensar firmemente muchos artículos de la Constitución, que se refieren al sistema bicameral. El Congreso tendrá que hacerlo breve, pues de otra manera será el Consejo de Estado, a través de su Sala de Consulta, la que tenga el encargo de cumplir este esfuerzo de correspondencia y armonía entre las distintas partes de la Carta.

7. La perdida de investidura.
No cabe duda de que el ciudadano común ha visto con beneplácito el desempeño del Consejo de Estado en la aplicación de esta medida, en buena hora dispuesta por la Constitución de 1991. Sin embargo, el texto original resultó muy parco frente a las posibles transgresiones de los elegidos, tanto en materia electoral como en el cumplimiento mismo de sus funciones. Este artículo es a todas luces saludable y recoge el parecer de grupos de opinión cada vez más extensos y coincidentes.

8. Limites a pensiones y salarios de los servidores públicos.
Con dolorosa frecuencia sacuden a la opinión nacional las recurrentes noticias sobre pensiones de cuantía estrafalaria y de origen más que dudoso. Mientras la enorme mayoría de nuestros conciudadanos apenas puede disponer de una pensión que acompaña su vejez con algún decoro, las desigualdades conmueven y sublevan. De ahí la necesaria disposición constitucional para que en el futuro no se decrete pensión alguna que valga más de 20 salarios mínimos mensuales. Por la igualdad efectiva que promete la Constitución y por la paz de la conciencia pública, esta disposición será acogida con beneplácito y refrendada en las urnas con entusiasmo.

Al mismo efecto apunta la reducción de los salarios de los altos servidores del Estado, empezando por el del Presidente de la República. Será un sacrificio que se exija a quienes en estas horas de tan honda crisis económica y fiscal están más obligados a dar ejemplo de desprendimiento y de buena voluntad para con el país y para con sus causas más urgentes.

9 y 10. Supresión de las Contralorías Departamentales y Municipales y de las Personerías.

El discurso de la reforma política no puede quedar reservado a la limitada esfera de lo nacional, en un país que se pretende fortalecer a través de sus regiones. Las contralorías de los departamentos, los municipios y los distritos, están muy lejos de dar ejemplo en materia de austeridad y eficacia. El clientelismo político regional ha sentado reales en estas instituciones, de tan incierta misión y de tan pobres resultados. En el momento en que se sella la unión entre el poder político dominante en la región y el que se monta a revés de las Controlarías, queda echada la suerte.

La supresión de las contralorías liberará el importante recurso que en este mismo Referendo se propone orientar hacia la inversión en educación, la clave de la igualdad y la condición del progreso social.
Desde luego que este esfuerzo quedará en muy poco si en contrapartida de la supresión de las Contralorías regionales, la General de la República multiplica su burocracia o su gasto. El Gobierno Nacional está absolutamente convencido de que a la Contraloría le queda mucho camino por recorrer en la dirección de su independencia, de su eficacia y de la racionalización de sus gastos. Por eso tiene la certeza de que estos procesos ineludibles de información, que sin duda han tenido bien comienzo en estos últimos cuatro años, permitirán que sin costos globales adicionales la supresión de las controlarías represente, no solo la eliminación impostergable de focos de clientelismo y de politiquería regional, sino además la ocasión para hacer más vivos y urgentes los procesos de tecnificación, simplificación y transparencia de la Contraloría General de la República.

Lo mismo sea dicho, de una vez, de las Personerías. Ellas representan una figura realmente atávica en el orden jurídico institucional del país. Confiado el Ministerio Público a la Procuraduría General de la Nación, las personerías duplican, congestionan el mapa administrativo y se constituyen en ocasión de forcejeos clientelistas y de nuevos sobrecostos que acrecientan la pesada carga del pobre ciudadano. El Gobierno Nacional está seguro de que la Procuraduría aceptará el mismo desafío que el pueblo le planea a la Contraloría, para absorber esta nueva tarea regional, en la medida en que sea realmente nueva, sin necesidad de expensas nacionales.

11. Honorarios de Diputados y Concejales.
Hasta hace muy poco tiempo el título de Concejal se llevaba con honor, con cívico orgullo y con ejemplar desprendimiento. Por eso los Concejos tuvieron la categoría que todavía se recuerda con nostalgia y estuvieron a cubierto de pequeños apetitos o de cuestionables intereses. Cuando el crecimiento de las mayores ciudades del país obligó a considerar una remuneración decorosa para quienes querían servirlas, se abrió la compuerta para excesos burocráticos que alarman y contristan al ciudadano común. Está bien que concejales y diputados reciban equitativa contraprestación para su trabajo, pero está mal el exceso que desplaza la búsqueda del honor por servir hacia la conquista de burocráticas ventajas. Es por la razón dicha que el artículo fija límites a esa remuneración, en términos que parecen justos para el que recibe y llevadera para el erario que le paga.

12. Los auxilios.
Sin duda encabezan la práctica del permanente memorial de agravios que el pueblo colombiano tiene abierto contra el Congreso y ahora también contra las Asambleas y los Concejos, que estuvieron atentos a aprender tan malas lecciones.

El artículo 355 de la Constitución de 1991 se escribió con evidente deseo de acertar y finalidad clarísima. Sin embargo, la desbordada imaginación de quienes tejen la trampa no bien aparecida la Ley, lo dejó como testigo de una gran defraudación contra el interés general. Por eso, sin enmendar lo que venía de la Constitución del 91, se proponen al Congreso y al pueblo dos incisos que harán más imperiosa y resuelta la voluntad de impedir una fórmula, cualquiera que ella sea, que conduzca a la utilización del patrimonio colectivo en beneficio político y económico de alguien. Es claro que los auxilios son monstruos de muchas cabezas, porque han gozado de la complicidad de los gobiernos, además de la indignidad de los congresistas que los han aceptado. Proscribirlos es el primero y más urgente de los deberes de quienes se emplean en darle a la política un nuevo sentido y al Estado la dimensión de servidor y transparencia que lo justifique ante el pueblo por quien se explica su existencia.

13 y 14. Nuevos recursos para la educación y el saneamiento básico.
El Gobierno Nacional no se cansará jamas de repetir que la educación es el comienzo de una sociedad igualitaria y progresista. Pero tampoco que la más honda y urgente de las necesidades insatisfechas del pueblo colombiano es la del saneamiento básico. Por eso propone a la consideración del Congreso y del pueblo fortalecer los ingresos que se destinarán a estas inversiones prioritarias, tanto con el producto de las economías reales que el referendo traerá a las tesorerías municipales y departamentales, con la supresión de Contralorías y Personerías y la limitación de los pagos a diputados y concejales, como con la destinación específica de los ingresos provenientes de las regalías. Los recursos son importantes, pero todavía más el mensaje angustiado que estas normas suponen para que los temas a que se refieren, educación y saneamiento, se tomen con la importancia que merecen. Muy serias preocupaciones tiene el Gobierno con el modo irracional con que se aplican los recursos provenientes de las regalías. Sobre esos fondos, de importantísima cuantía atendidas las posibilidades del país, se disparan todas las expectativas produciendo un fenómeno disperso, sencillamente catastrófico. Cuando se quieren hacer tantas cosas, con buena voluntad o sin ella, termina por no hacerse nada de provecho. Y en punto a definir prioridades, el Gobierno no vacila en señalar como las primeras, éstas que quedan amparadas a la sombra de las preguntas 13 y 14 que en el Referendo se recogen.

15. El servicio militar obligatorio
El Gobierno Nacional no alberga duda alguna respecto a la necesidad que el país tiene de unas fuerzas armadas suficientes, competentes, profesionales y plenamente convencidas de su alta misión y de sus obligaciones primarias para con la sociedad. Por eso propone su profecionalización total, lo que vale tanto como suprimir el servicio militar, fuente de tantas desigualdades, iniquidades y corruptelas. Desde luego que un propósito tan bien definido como resuelto, no podrá conseguirse en su totalidad de la noche a la mañana, aunque los primeros pasos habrán de darse de inmediato. Para el año 2005, Colombia tendrá, en todos sus aspectos, las fuerzas armadas que requiere.

Pero no significa lo que antecede que los jóvenes colombianos queden marginados de sus obligaciones para con la Patria y para con sus conciudadanos. Por ello el servicio militar se sustituirá por uno de naturaleza social, mucho más productivo desde el punto de vista comunitario, y sin duda más apasionante y bien recibido por los jóvenes que se asoman a la edad en que asumen la plenitud de sus deberes y de sus derechos. En estas nuevas empresas que se propondrán al talento y a la voluntad de los jóvenes colombianos, deberá quedar un espacio para su instrucción en materias básicas de defensa, seguridad democrática y convivencia pacífica. Todos los colombianos tienen que hacer votos para que cuando esté plenamente establecido el servicio social obligatorio, la violencia que hoy aflige a la Patria, sea apenas un mal recuerdo del pasado. Por donde ese servicio social tendrá que complementarse con la instrucción básica que le permita a los ciudadanos del futuro asumir a plena conciencia sus responsabilidades cívicas y entender la importancia fundamental que para edificar una sociedad productiva y justa tienen estos temas de la defensa, la seguridad democrática y la convivencia pacífica.

16. La vigencia de este referendo.
El Gobierno quiere dejar constancia de que aún antes de iniciar su gestión la Reforma Política es una realidad en plena marcha. Los grupos de opinión que hoy convergen en el Congreso vienen trabajando en esperanzadoras estructuras de bancadas, bien lejanas a cualquiera expectativa de gajes burocráticos o de incentivos presupuestales. Si una reforma es la que se consigue en el hondo estrato de las verdades históricas, ésta empezó tiempo antes de que se la convirtiera en proyecto de acto legislativo. Pero desde luego, ello no basta. Siendo aquí fundamental el poder normativo de lo fáctico, queda abrirle espacio al contundente poder fáctico de lo normativo. Las reglas de conducta que en este proyecto se incluyen, y que tienen la ventaja de estar hace rato instaladas en el corazón del pueblo, garantizarán una nueva forma de construcción de la política, que vale tanto como decir un nuevo tipo de relaciones sociales y de pacífica y fecunda convivencia.

La reforma se aplicará de inmediato, tan pronto como sea promulgada. Y no solo porque entre formalmente en vigencia, sino porque respecto a su eficacia no puede haber ambigüedades ni claudicaciones.
El Presidente de la República que pone a consideración del Congreso este proyecto, repitió durante su campaña que no podría haber tregua en la conformación de un Parlamento prestigioso, consagrado a sus tareas y libre de las impedimentos y ataduras que tan duramente lo castigaron ante la opinión pública y que comprometieron no solo su propia imagen, sino la respetabilidad y la supervivencia de la democracia colombiana. A propósito de la fecha en que el país debía darse al Congreso que respondiera a esas expectativas, insistió el actual Presidente en que la concertaría de manera prudente y constructiva con el Congreso electo. Hoy el Presidente electo tiene la certeza de que el Parlamento no dejará pasar la oportunidad de una reivindicación histórica de la Institución y la consagración de sus miembros en el corazón de sus compatriotas. Este Congreso merece una oportunidad y el país se merece que el Congreso la aproveche.

Pero tampoco, de otra parte, es posible determinar desde ahora si los altos intereses de la Nación harán necesario, y simplemente aconsejable, anticipar la fecha de las próximas elecciones parlamentarias. El Gobierno no tiene ninguna duda de que llegada la hora para el examen de esas circunstancias, tendrá en el propio Congreso su interlocutor más válido, su consejero más ilustrado y su apoyo más resuelto. Para el caso bien improbable de un desacuerdo persistente entre el Gobierno y el Parlamento, la última decisión la tomaría pacífica y democráticamente el pueblo. Entre tanto, aplíquense todos los esfuerzos a la tarea de rescatar un país de los gravísimos peligros que comprometen su estabilidad presente y su derecho al futuro. No hay tiempo que perder ni sobra energía para el despilfarro.

Bogotá, agosto 7 de 2002

ALVARO URIBE VELEZ
Presidente

FERNANDO LONDOÑO HOYOS
Ministro del Interior y de Justicia encargado".