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EXPOSICION
DE MOTIVOS
Consideraciones Generales El espíritu que anima las acciones del Gobierno Nacional, que asumió unos compromisos contenidos en el Manifiesto Democrático puesto a consideración de los colombianos por el presidente Alvaro Uribe Vélez, está inspirado en el propósito de lograr un Estado Comunitario que dedique sus recursos a erradicar la pobreza, a construir equidad y confianza, ampliar y mejorar la seguridad social y la justicia social. En ese marco, las iniciativas de transformación propuestas por el jefe del estado y apoyadas por cerca de 6.000.000 de colombianos, responden a la necesidad de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos.
El Gobierno Nacional aspira a que el impacto social de estas reformas, permita recuperar la confianza perdida de los ciudadanos en sus instituciones, reincorporar el sentido de solidaridad y tonificar las finanzas públicas de manera que podamos eliminar la incertidumbre sobre el futuro de nuestros conciudadanos y, simultáneamente, ayudar a reactivar el mercado laboral. El Gobierno Nacional, consciente de la necesidad de promover una visión integral del sistema de seguridad y protección social, propone crear el sistema de protección y seguridad social. El gobierno esta convencido que, bajo una misma dirección, puede analizar y promover estrategias y políticas que, en forma integral, ofrezcan alternativas para el mejoramiento de las condiciones sociales y económicas del pueblo colombiano y, simultáneamente, permitan la socialización del riesgo, laboral y social, al que estamos expuestos todos los ciudadanos. En este marco, el Ministerio esta trabajando en una reforma para la cooperación laboral, convencido que si TODOS los colombianos cooperamos y compartimos, generaremos mecanismos que nos permitan competir y producir en una forma efectiva y eficiente, situación esta que redundar en el mejor bienestar de la población. Para esto, debemos aprender a identificar y ofrecer a los empresarios y trabajadores, mejores oportunidades para la generación de empleo. Esto, lógicamente, debe estar sustentado con programas que permitan una mejor empleabilidad que, son el resultado, entre otras, de una capacitación para el oficio productivo. Todo lo anterior debe ir acompañado de unos mecanismos que den confianza a los empleadores y trabajadores para que puedan encontrar diferentes mecanismos de participación, y el Estado, a su vez, pueda definir un sistema integral de protección social que, por su viabilidad financiera, genere tranquilidad a todos los involucrados en el desarrollo integral de nuestro país. Dentro de este marco, que busca generar un sistema integral de protección y promoción del empleo, el Gobierno Nacional busca introducir cambios importantes al sistema de pensiones que, acompañados de otros instrumentos que estamos trabajando, permitan recuperar la dinámica económica existente años atrás, la cual debe, indudablemente, estar precedida por sistemas que, como el pensional, sean viables y generen una gran rentabilidad social. En un Estado como el nuestro, con recursos limitados, es muy importante que antes de discutir su utilización, nos pongamos de acuerdo en los principios básicos que se deben cumplir para la destinación de los dineros públicos. Así mismo los principios deben servir de guía para analizar la utilización que, actualmente, se le da a los recursos públicos destinados al sistema pensional vigente. Estos principios rectores son: ·
Equidad y solidaridad social A pesar de los avances logrados por la Ley 100 de 1993, el país ha experimentado importantes cambios demográficos, económicos, sociales y laborales, lo cual exige implementar nuevas modificaciones al sistema Pensional para asegurar una mayor equidad social, solidaridad y responsabilidad fiscal. El sistema actual, 8 de cada 10 Colombianos con edad para pensionarse no están cubiertos por el sistema. En el año 2001, solo el 23% de los adultos mayores, con igual o mayor edad para pensionarse, están cubiertos por el sistema. En el régimen de prima media con prestación definida de manera regresiva, se subsidia, con recursos públicos, entre el 42% y el 72% de cada pensión reconocida actualmente. Quiere esto decir, en cifras del año 1999, que el Gobierno Nacional dedicó 2,04 puntos del PIB (cerca de 4 billones de pesos), para que dos personas de cada diez, con edad superior a la de jubilación, pudieran recibir el subsidio a la pensión. De seguir la tendencia actual, el Gobierno central debería destinar, en el año 2019, cinco punto cinco (5.5) puntos del PIB para que esa gran minoría siga recibiendo subsidio a su pensión. La tasa efectiva de cotización tiene un alto grado de regresividad, situación que genera inequidad en el sistema, pues termina subsidiando a personas que tienen una mayor capacidad de pago para realizar aportes voluntarios que le permitan mejorar el monto de la pensión a recibir. El sistema no es solidario ni equitativo, por la presencia de regímenes especiales y exceptuados que permiten que una gran minoría disfrute de unos derechos pensiónales diferentes a los que tiene el resto de la población Colombiana. Mientras que los afiliados provenientes de estos sistemas representan solo el 11% del total de los afiliados al régimen, los pasivos pensiónales del Fondo de las Fuerzas Militares y Policía y del Magisterio, equivalen al 30% del déficit pensional de la Nación (en valor presente). Hasta hoy, las pensiones del Presidente de la República, los congresistas, los Magistrados de las Altas Cortes, los miembros de la Fuerza Publica, los trabajadores de Ecopetrol y los docentes públicos, han tenido unos parámetros diferentes a los que rigen para la generalidad de los Colombianos, bien sea por estar exceptuados del régimen general o por estar sujetos a un régimen de transición especial. El Presidente de la República ha expresado que renunciará a estos beneficios, así mismo los congresistas que apoyaron su candidatura, están dispuestos a renunciar a los privilegios de su régimen especial de transición, en aras de un Estado más solidario y equitativo. El sistema pensional tiene un pasivo muy alto (valor presente de las obligaciones futuras por pensiones de jubilación) que no está financiado, incidiendo en el aumento del déficit fiscal de la Nación. Actualmente, el pasivo equivale al 206% del PIB del año 2000. Según el modelo DNP pensión (parra, 2001), el déficit alcanzó en el año 2000, el 192,4% del PIB. El desfinanciamiento existente, para asegurar que una minoría goce de su pensión, tendrá que ser cubierto con recursos de la Nación en caso de seguir con las mismas condiciones En el mundo la tasa de cotización promedio, oscila entre el 18% y el 20% del ingreso. En Colombia es del 13,5%, generando un gran desbalance entre los beneficios que reciben los pensionados y el esfuerzo que realizan para poder obtener su pensión. Mientras que en Colombia, el periodo de cotización para acceder a una tasa de reemplazo del 65% del ingreso base de liquidación es de 20 años, en Bolivia es de 33 años, en Chile de 35 años, en El Salvador es de 49 años y en México es de 34 años. Así mismo, mientras que la tasa de reemplazo en nuestro país es, aproximadamente, del 65%, en el resto de países latinoamericanos, es del 44%. Lo anterior hace que el sistema actual tenga una frágil estructura, financieramente hablando. Para pagar las obligaciones pensiónales ya causadas y aquellas que deberán ser reconocidas en los próximos 18 años, el país tendría que generar un flujo de caja equivalente al 33% del déficit fiscal de la Nación. Para atender mesadas pensionales de antiguos servidores públicos, el país tuvo que apropiar, en el presupuesto del año 2001, recursos cercanos a los 6 billones de pesos (3% del PIB). De continuar con la misma tendencia, en el año 2014, el déficit fiscal, por cuenta del pago de futuras pensiones, alcanzaría niveles superiores al 6% del PIB, situación que generaría problemas fiscales difíciles de manejar. Con el sistema actual, el ISS no tendría viabilidad. Entre el año 2000 y el año 2001, el ISS debió cancelar 700 mil millones adicionales a los ingresos (recaudos por cotización + rendimientos financieros). De continuar esta tendencia, el ISS no tendría dinero para responder por los beneficios pensiónales en el año 2005. Proyecto de Ley 206 de 2002 (S) A pesar de los avances del proyecto de Ley 206 del 2002 y de ser una buena alternativa para solucionar algunos problemas de flujo de caja del sistema, el Gobierno del Presidente Uribe busca de manera responsable solución a algunos problemas estructurales que permitan sentar las bases para un mejor desarrollo económico y social de nuestro país. Algunas de las falencias que creemos, tuvo este proyecto de Ley 206 son: ·
No se contempló la necesidad de acelerar el régimen
de transición, siendo ésta la única forma
de reducir el subsidio regresivo en el régimen de prima
media con prestación definida que actualmente es en promedio
del 48%. Por lo anterior, el Gobierno Nacional decidió presentar un nuevo proyecto de Ley con el fin de regular el tema pensional dentro de un contexto global de seguridad y/o protección social, buscando solucionar problemas estructurales de fondo y creando instrumentos para generar empleo y asegurar unos ingresos mínimos a la población, lo cual debe desencadenar en un mejor bienestar de la población. Estos programas, unidos al cambio del sistema pensional, permitirán crear un sistema confiable y estable para todos los colombianos. Objetivos del Proyecto de Ley El proyecto de Ley busca integrar nuevos elementos e instrumentos que, concebidos y ejecutados en forma integral, permiten alcanzar una política más coherente y, por lo tanto, un mejor impacto social que refleje los principios de equidad, solidaridad, responsabilidad financiera y justicia redistributiva. El proyecto, además de reformar el sistema de pensiones, contempla el sistema de protección para el desempleado, el subsidio al empleo, el subsidio al desempleo y el programa de protección de ingresos mínimos, convencidos de que la implementación de los mismos, lograra impulsar el desarrollo social y económico, focalizando gran parte de este esfuerzo en la población mas vulnerable de nuestro país. El proyecto de ley crea las siguientes herramientas de equidad: ·
Focaliza el subsidio temporal para los trabajadores con ingresos
inferiores a un salario mínimo, independientes y desempleados
pobres, artistas y deportistas, siempre y cuando las semanas de
cotización que les hicieren falta no sean superiores a
cien (100), la edad no sea inferior a cincuenta y cinco (55) años
y acredite la afiliación al sistema de salud. Este subsidio
temporal será financiado con el 50% del aporte del 1% de
los afiliados con ingresos iguales o superiores a cuatro (4) SMLMV La responsabilidad fiscal del proyecto de ley esta contenida en las siguientes reformas: ·
Suspende, la posibilidad de traslado entre regímenes, en
los últimos diez (10) años anteriores al cumplimiento
de la edad para tener derecho a la pensión. Explicación del Artículado A continuación se procede a explicar los artículos del proyecto de Ley en los que se contempla el sistema nacional de protección y seguridad social, así como algunos nuevos proyectos y programas y se proponen modificaciones al Sistema General de Pensiones y a los regímenes especiales y exceptuados consagrados en la Ley 100 de 1993. El espíritu del proyecto es mejorar la solidaridad y la equidad, bajo una óptica de responsabilidad fiscal. Articulo 1. Este artículo contempla la existencia de un sistema de protección y seguridad social. El Gobierno está convencido que este será el instrumento que permitirá articular la política y las acciones para promover el crecimiento económico y desarrollar estrategias que permitan enfrentar la vulnerabilidad a la que están expuestos los colombianos. El proyecto presenta los componentes que tendría ese nuevo sistema. Artículos 2o y 3o En estos artículos, se contempla el sistema de protección para el desempleado, el subsidio al desempleo, subsidio al empleo y el programa de protección de ingresos mínimos. Todos estos instrumentos, productos de la solidaridad y de la equidad que orientan nuestras acciones, servirán para que, en una forma integral, se pueda enfrentar la situación, que en materia laboral tiene el país, ofreciendo algunas oportunidades para que, trabajadores y empresarios las utilicen en beneficio del desarrollo socio-económico del país. Así mismo, busca generar alternativas para que la población más vulnerable, como son los jefes de hogar, gocen de algunos beneficios, producto de la solidaridad y de la equidad que orientaran todas las propuestas del gobierno en el tema laboral y promueve para que, los beneficiarios de estos programas puedan encontrar la forma de reingresar al mercado laboral. Para el desarrollo de estos programas, el gobierno involucrará, de acuerdo con lo que disponga la ley a diferentes fuerzas vivas del orden nacional, regional y local al igual que a las administraciones departamentales y locales, tal y como lo autoriza la ley 715 del año 2002. De igual manera se prevé la financiación del Sistema de Protección Social. Artículo 4. Características del sistema. Se mantiene el principio de libre selección de régimen consagrado en la Ley 100 de 1993 pero se le adicionan dos condiciones que permiten darle más estabilidad y sostenibilidad al sistema pensional. En primer lugar se amplia el plazo para el cambio entre regímenes a una vez cada cinco años, y en segundo lugar, se limita este ejercicio de traslado en el tiempo, al no permitirlo durante los últimos diez años que le falten al afiliado para cumplir la edad exigida en el régimen de prima media para tener derecho a la pensión de vejez. En todo caso se prevé una disposición transitoria para quienes ya se encuentran en esta situación. Adicionalmente se dispone que toda pensión debe fundarse en tiempos servidos o cotizados, asegurando así la financiación de las mismas y eliminado privilegios injustificados. Artículo 5. Afiliados Con el animo de buscar mas equidad en el sistema pensional y, con la convicción que TODOS los colombianos debemos ser solidarios, el proyecto de Ley propone que aquellas personas que ingresen a Ecopetrol serán afiliados obligatorios, como todos los trabajadores, al sistema general de pensiones. De esta forma buscamos que todos los colombianos tengan un tratamiento similar. Respecto de otros servidores públicos que por sus características no pueden sujetarse integralmente al régimen de la ley 100 de 1993, el proyecto contempla bien la expedición de decretos por el Gobierno, en desarrollo de normas marco, para lo cual en lo posible debe seguir lo dispuesto por la ley 100 de 1993 o bien la expedición de decretos con fuerza de ley. Artículo 6. Base de cotización Se amplia la base de cotización a veinicinco (25) SMLMV, para quienes no estén en el régimen de transición. Se adiciona al Art. 18 de la Ley 100 permitiendo que las cotizaciones de aquellos afiliados que tienen durante un mismo periodo el carácter de trabajador independiente y de asalariado, sean efectuadas en proporción al salario y honorarios devengados en cada uno de ellos. Con el fin de evitar conductas indebidas se dispone que en todo caso deberá cotizarse a salud sobre la misma base y no podrán adicionarse al ingreso base de liquidación los honorarios percibidos en los cinco años anteriores al cumplimiento de la edad requerida, Artículo 7. Monto de las cotizaciones. Se propone que en el año 2004 y en el 2005 se aumenten dos puntos (un punto por año) las cotizaciones. Esto permitiría fortalecer el fondo de reservas para el pago de las pensiones de vejez en el régimen de prima media con prestación definida. En el régimen de ahorro individual, y en desarrollo del principio de solidaridad, los incrementos se utilizarán así: 1% para financiar el fondo de garantía de pensión mínima de dicho régimen y otro punto para aumentar la cuenta individual de ahorro pensional. Así mismo, y con el animo de fortalecer el sistema general de pensiones, se propone reducir en 0.5% los recursos destinados a los gastos de administración y seguros de invalidez y sobrevivencia. En el régimen de prima media se destinarán a la capitalización de reservas y en el régimen de ahorro individual para financiar la garantía de pensión mínima de vejez.
Se amplia de 10 a 20 años el tiempo para calcular el ingreso base de liquidación de las pensiones. Teniendo en cuenta que muchas entidades públicas no cuentan con información detallada mensual de las asignaciones de sus extrabajadores se prevé que el incremento en el promedio se realice gradualmente a partir de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993. Artículo 9, 10 y 11. Fondo de solidaridad pensional. Se modifica la estructura del Fondo creando dos subcuentas: · La primera tendrá como objetivo subsidiar máximo hasta el 75% de la cotización de los afiliados, mayores de cincuenta y cinco años (55) cuyos ingresos sean inferiores a un SMLMV, a los independientes pobres y a los desempleados, a los artistas y a los deportistas, siempre y cuando no les hiciere falta más de 100 semanas para cumplir el requisito de semanas de cotización. Para gozar de este beneficio, las personas deben demostrar que son afiliados al sistema de seguridad social en salud. Esta subcuenta se financiará con el 50% del punto adicional que aportan los afiliados de 4 SMLMV. · La otra subcuenta destinara recursos hasta del 50% de un SMLMV a las poblaciones más vulnerables como son los ancianos indigentes, las madres cabeza de familia, viudas, discapacitados y desplazados debidamente registrados. La financiación de estos recursos se lograra con el 50% del 1% adicional de los afiliados con ingresos de más de 4% SMLMV, con el aporte del 1% de los afiliados cuya base de cotización sea de 20 SMLMV o más, con la contribución de solidaridad que se crea a cargo de los pensionados. y con el 1% de la retención que se hará sobre el ingreso de los declarantes que tengan la calidad de trabajadores independientes no afiliados al sistema general de pensiones. Artículo 12. Requisitos para obtener la pensión de vejez. De manera gradual y con el objetivo de reducir al máximo los subsidios regresivos y darle sostenibilidad al sistema, el proyecto dispone un aumento de la edad y de las semanas de cotización al pasar de 55 años de edad las mujeres a 58 en el 2009 y los hombres de 60 años de edad a 62 en el mismo año, aumentando, simultáneamente, las semanas de cotización a 1200. Para el año 2018 se aumentarán a 62 y 65 mujeres y hombres respectivamente y las cotizaciones en semanas serán de 1300. Se busca reducir el subsidio promedio para los nuevos afiliados. Artículo 13 Monto de la pensión de vejez A
partir del 2.009 la tasa de reemplazo será decreciente
en función del número de salarios mínimos.
Dicho porcentaje oscilará entre el 65% y el 55.5% del ingreso
base de liquidación cuando se cumplan las mil doscientas
semanas. El monto máximo de las pensiones será igualmente
entre el 80% y el 70.5% del ingreso base de liquidación
en función del nivel de ingresos. En ningún caso,
será superior al ochenta por ciento (80%) del ingreso base
de liquidación ni a veinte salarios mínimos legales
mensuales. Con la convicción de que las decisiones deben ser responsables y realistas, fiscalmente hablando, el proyecto propone adelanta la fecha de terminación del régimen de transición en cinco (5) años. Hasta el 31 de diciembre del 2008 continúan los requisitos establecidos por la Ley 100. A partir del 1o de enero de 2009 y a partir del año 2018 se incrementan la edad a 58 y 62 años de edad para hombres y mujeres respectivamente y a 1.200 semanas de cotización. A partir del año 2018 la edad se aumenta a 62 a 65 años de edad. Artículo 15 Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Se incrementa el periodo de carencia para tener derecho a la pensión de invalidez causada por enfermedad a 50 semanas de cotización en los últimos 2 años y por accidente de trabajo se mantendrá las veintiséis (26) semanas de cotización. Artículo 16. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Para tener derecho a la pensión de sobrevivientes se aumenta el periodo de carencia a setenta y cinco (75) semanas en los últimos tres (3) años y en el caso de muerte causada por accidente se mantendrán las veintiséis (26) semanas. Artículo 17. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Se regulan los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes estableciendo uniformidad entre los regímenes de prima media y de ahorro individual con solidaridad. Adicionalmente se establece que el cónyuge o compañero permanente debe haber convivido con el pensionado por lo menos cuatro años antes de fallecimiento con el fin de evitar fraudes. Articulo 18 Garantía de pensión mínima Con el ánimo de introducirle un principio de solidaridad más claro al régimen de solidaridad, darle más seguridad a los afiliados de este régimen y reducir el impacto fiscal, el proyecto crea el fondo de garantía de pensión mínima del régimen de ahorro individual con solidaridad, como un patrimonio autónomo de naturaleza pública que será financiado con el 1.5% de cotización de los afiliados. Simultáneamente, se aumenta la edad para obtener este derecho 58 y 62 para hombres y mujeres a partir del año 2009, y el número de semanas requeridas se incrementa a 1200 semanas. Para el 2018 las edades serán 62 y 65 para mujeres y hombres respectivamente y las semanas de cotización 1.300. Artículo 19 Sistema de registro único. Se propone crear un registro único e integral de información que involucre el sistema de seguridad social en salud y pensiones, el sistema general de riesgos profesionales, Sena, ICBF, Cajas de Compensación Familiar y los beneficiarios de la red de protección social.. Esto permitirá una mejor administración y ayudará a controlar la elusión y evasión de los aportes a la seguridad social y los parafiscales que actualmente se presentan en el sistema de seguridad social. Así mismo, permitirá una mayor eficacia en términos de cobertura, focalización y contribución retributiva como de eficiencia en costos de prestación, rendición pública de cuentas y viabilidad financiera del sistema como un todo. Se plantea la posibilidad del manejo unificado de estos recursos a través de encargo fiduciario administrado por entidades con la participación de quienes administran el sistema de protección y seguridad social. Artículos 20 y 21 . Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. Artículo 22. Ley marco en materia de pensiones. El proyecto contempla un disposición marco en desarrollo del artículo 150 de la Constitución Política que contempla que el Gobierno puede dictar el régimen prestacional de los empleados públicos. Esta disposición tiene por propósito permitir que el Gobierno ajuste los regímenes de los empleados públicos no sujetos al régimen general de la ley 100 de 1993 a lo contemplado en el mismo, teniendo en cuenta las particularidades de cada uno de ellos. Así mismo se regulan los aportes que deben realizar los docentes con el fin de asegurar la viabilidad financiera de este sistema. Artículo 23 Facultades Extraordinarias
El régimen pensional de la fuerza pública, el cual de acuerdo con la Constitución Política debe estar sujeto a un régimen propio que debe determinar la ley. El Sistema de Riesgos Profesionales con base en lo dispuesto en el fallo de inexequibilidad de algunos artículos del D.L.1295. La regulación de actividades de alto riesgo. Modificar los beneficios correspondientes a las pensiones de invalidez y sobrevivientes, de acuerdo con el tiempo de cotización que se requiera, con el fin de ajustarlos a la reforma de la ley 100 de 1993. Modificar el régimen de indemnización sustitutiva de la pensión tomando en cuenta las modificaciones al régimen pensional de la ley 100 de 1993. Modificar el régimen de sanciones por razón de mora en el pago de las cotizaciones, con el fin de proteger el equilibrio del sistema. El proyecto contempla las tasas de cotización que regirán para los regímenes de las fuerzas militares. Se busca que estos trabajadores reciban un manejo similar al del resto de colombianos en esta materia. Artículo 24 Contribución solidaridad. El proyecto crea una contribución de solidaridad para las pensiones a diez salarios mínimos, las cuales deben contribuir con un tres por ciento de la mesada pensional. Así mismo los pensionados con pensiones superiores a veinte salarios mínimos deberán contribuir con el diez por ciento de la mesada pensional. Ello obedece a que dichas pensiones son superiores a las previstas por el régimen general, es decir se trata de personas que han disfrutado de privilegios que las mismas no han financiado. ROBERTO
JUNGUITO BONNET JUAN LUIS LONDOÑO DE LA CUESTA |
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Exposición de motivos del proyecto
de ley por el cual se define el sistema de protección
social