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Bogotá D.C.
Señor Secretario: Presento a usted muy respetuosamente el proyecto de ley por el cual se expiden disposiciones para adelantar el Programa de Renovación de la Administración Pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República. Durante los últimos dos años, el Congreso ha expedido distintas leyes para garantizar la viabilidad futura de las entidades territoriales para afrontar una de las más difíciles crisis que éstas hayan tenido en toda su historia. Sin embargo, poco se ha hecho para garantizar la viabilidad futura de la Nación, racionalizar su gasto corriente de forma tal que sea posible el desarrollo estable en el futuro. Esta es la causa y origen del proyecto de ley que el Gobierno Nacional presenta hoy ante el Honorable Senado de la República. 1. Antecedentes legislativos En la Gaceta del Congreso N° 369 de 6 de agosto de 2001 se publicó el proyecto de ley No. 59 de 2001 Senado "por el se expiden disposiciones sobre la organización y funcionamiento de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República", radicado el 1° de agosto de 2002 por el Gobierno del doctor Andrés Pastrana Arango y suscrito por los Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público. El 7 de mayo de 2002 en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado se rindió ponencia (Gaceta del Congreso N° 528 de 19 de octubre de 2001), se discutió y se aprobó dicho proyecto de ley, el cual fue debidamente publicado. En la Gaceta del Congreso No. 138 de 30 de abril de 2002, se rindió informe de la Subcomisión rendición de cuentas sobre el proyecto de racionalización de trámites (069/01, 071/01, 138/01 y 072/ Cámara 123 Senado de 2001) y el proyecto 059 Senado de 200: se concluyó que dichos proyectos no son acumulables y se sugirió que su trámite continúe por separado, entre otras razones, porque ya había sido presentado el informe de ponencia para primer debate en ambos casos y, conforme al artículo 151 de la ley 5 de 1992, en este caso no es posible la acumulación. En la Gaceta del Congreso No. 188 de 28 de mayo de 2002, aparece la ponencia y el pliego de modificaciones para segundo debate del proyecto de ley No. 59 de 2001. Dicha ponencia nunca fue sometida a votación de la plenaria del Honorable Senado, puesto que la sesión fue aplazada. El 8 de octubre de 2002, el nuevo Gobierno del Presidente Alvaro Uribe Vélez, de común acuerdo con los H. Senadores ponentes del proyecto de ley, decidió retirar el proyecto de ley radicado por su antecesor, con la finalidad de armonizar el contenido del proyecto con su programa gubernamental de Renovación de la Administración Pública: Hacia un Estado Comunitario. En tal sentido, se busca un mayor alcance del proyecto de ley e incluir algunos temas importantes como el reconocimiento económico para la rehabilitación laboral, profesional y técnica, el gobierno en línea y la defensa judicial de la Nación, entre otros. 2. Eficiencia de la Administración Pública En la actualidad, existe una clara y nociva multiplicación de entidades públicas que agobian al ciudadano, causan descoordinación en la acción pública y hacen inviable cualquier presupuesto estatal. El crecimiento del Estado en su conjunto ha sido excesivo y la estructura fiscal del país no es sana. Así por ejemplo, el crecimiento de los gastos del gobierno central ha estado en franco aumento a lo largo de la última década. Desde 1990 hasta hoy el gasto del sector del gobierno central, sin incluir el sector descentralizado, pasó de cerca del 9.4% al 20.8%. Con el agrietamiento de la base fiscal por la recesión y el incremento de los gastos del gobierno, el margen disponible para inversión se limitó y redujo notoriamente a lo largo del período 1998 - 2002 Este comportamiento no es saludable, pues la drástica reducción en la inversión hace mucho más ineficiente el resto del gasto público y no permite alcanzar metas de interés público de la acción gubernamental. Una de las principales paradojas de la estructura fiscal del país, es que a pesar del enorme crecimiento del gasto público de la última década, sólo un margen cada vez más reducido y menguado se pudo destinar a inversión. Por el contrario, el crecimiento en el gasto de funcionamiento y el pago de intereses concentraron el grueso de los recursos de este período y la inversión tuvo que ceder para atender estos nuevos gastos. No es saludable entonces para la economía y para la sociedad que con un tamaño del Estado en franco crecimiento, su vocación productiva sea tan limitada y decreciente. Para reencausar el desarrollo del país es urgente devolver al Estado a una senda de estabilidad macroeconómica y de inversión productiva, de manera que el sector público, más que una pesada y amenazante carga para el país, recobre su papel fundamental de contribuir al desarrollo nacional, dentro de claros principios de austeridad y productividad de los recursos públicos. Para corregir estas tendencias se requieren decididas reformas en varios frentes concurrentes y todos complementarios, tales como la renovación del Estado, el sistema pensional y el de endeudamiento, así como la eficiencia en las regalías y transferencias de la Nación. El Programa Gubernamental de "Renovación de la Administración Pública: Hacia un Estado Comunitario" contribuye con estos propósitos, imprimiendo criterios de productividad en el uso de los recursos y austeridad en el gasto, y un agresivo fortalecimiento de las instituciones y su estructura orgánica. La reforma es imperativa no sólo porque de ello depende la consolidación del Estado social de derecho, sino porque de no producirse el proceso de ajuste, los gobiernos futuros tendrán que afrontar una crisis fiscal que paralizará la inversión social y pondrá en grave riesgo la estabilidad macroeconómica del país. El Estado es hoy permisivo con la corrupción, gigante en politiquería y avaro con lo social , por lo que se requiere adoptar medidas que reviertan esta situación. 3. Programa de Renovación de la Administración Pública: Hacia un Estado Comunitario 3.1. Presentación El Programa de "Renovación de la Administración Pública: Hacia un Estado Comunitario" es un ambicioso proceso que busca restaurar la estructura de la administración pública colombiana, mediante el logro de tres objetivos principales: 3.1.1. Estado Comunitario: Con el programa se pretende focalizar la administración pública en la provisión de los bienes y servicios fundamentales que deben estar a cargo del Estado Comunitario. Dicha noción implica un Estado cercano al ciudadano, eficiente, gerencial, austero y social de derecho: a. Un Estado cercano al ciudadano: Partiendo de la base que el objetivo filosófico implícito dentro del programa de Renovación de la Administración Pública es el de construir (y no destruir) Nación, la reducción del tamaño de la administración pública del orden nacional, necesariamente debe tener como consecuencia el fortalecimiento del orden territorial. En efecto, un Estado comunitario trae consigo un Estado más comprometido con la construcción de ciudadanía, con vocación y acento social dentro de un claro espíritu no centralista, pero exigiendo austeridad, buena gerencia y administración a las colectividades locales. b. Un Estado eficiente: El Estado que se requiere es más participativo, estratégico, inteligente y catalítico, que verdaderamente ayude a concertar y afirmar la ciudadanía y a alcanzar metas de interés general. Se requiere un Estado analítico y aplicado en el diseño de buenas políticas públicas, con flexibilidad para su desarrollo y riguroso en el cumplimiento de los objetivos propuestos. Lo anterior, a través de: " Pertinencia: La pertinencia indaga por la validez de los postulados que le dan sustento a una actividad estatal o pública y trata de examinar hasta qué punto se logra el objetivo ambicionado. En consecuencia, todo organismo, entidad o programa debe ser de alta relevancia para la sociedad y no tener opciones sustitutas más atractivas. " Transparencia: Se valoriza la gestión pública, deliberadamente se le hace más visible, y se permite el control y seguimiento por parte de todos los interesados. Se resalta la gestión que es amiga de la rendición de cuentas a la comunidad. " Racionalización y orden: Un Estado grande no es necesariamente más efectivo en su misión. En efecto, un Estado desordenado y que no tiene control de sus gastos, termina socializando con alto costo su ineficiencia. Nadie confía en un Estado incumplido o que cumple tímidamente con funciones indelegables o en un Estado débil, que deslegitima y marchita su función, y socializa costosamente la pérdida de confianza que genera. El Estado eficiente, evita la colisión y la duplicidad de competencias entre las diferentes entidades. " Productividad: En el Estado Comunitario es perfectamente válido arbitrar recursos públicos de frentes de baja productividad a actividades de más alta proyección social y eficacia pública. c. Un Estado gerencial: La mejor utilización de los recursos públicos exige poner en práctica enfoques gerenciales y administrativos, que faciliten el cabal cumplimiento de obligantes y desafiantes tareas públicas, cumpliendo con un uso muy económico de los recursos públicos y dentro de altos estándares de calidad. Esto exige profundizar una gestión por resultados. Igualmente, un Estado gerencial valora la iniciativa del director de programa que apuntan a mejorar la gestión pública. Se distingue a los gerentes que tienen habilidad para enriquecer la función pública y llevarla a nuevos terrenos de alto valor para la sociedad. Igualmente, resulta importante hacer uso de todos los mecanismos administrativo-gerenciales planteados en la legislación vigente, tales como el ejercicio de funciones administrativas por parte de particulares, terceros, agentes, universidades, así como externalizar algunas funciones, sistemas administrativos nacionales, comisiones intersectoriales, entre otros. d. Un Estado austero: Se devuelve la confianza en lo público, realizando una gestión pública austera, sin derroches, buscando en todo momento moderar y limitar los recursos que exige para el ejercicio de las funciones públicas. No hace bien un Estado dilapidador de recursos económicos, tan valiosos e indispensables para una sociedad en gestación. El derroche, desaprovechamiento o uso no prioritario erosiona el contrato social, destruye el propósito de equidad, impide llegar a los pobres y no permite potenciar principios de solidaridad y universalidad en el acceso a servicios básicos. e. Estado social de derecho: El Estado Comunitario tiene una voluntad de fortalecer lo social y de ayudar a construir un mayor capital humano, y mayor capital social al servicio del bienestar colectivo. 3.1.2. Rediseño de la organización institucional pública: El programa de renovación de la administración pública, busca racionalizar la estructura de la administración pública a lo necesario para desarrollar sus funciones dentro de un marco de austeridad y eficiencia. Lo anterior, con miras a la sostenibilidad fiscal. En este sentido, son entonces objetivos fundamentales: - Racionalizar la planta de personal: Como resultado de una mayor concentración en las actividades misionales, se espera un incremento en el grado de profesionalización de los servidores públicos, así como la disminución de las llamadas "nominas paralelas". - Reducir los gastos de funcionamiento y liberar recursos para reasignarlos a las actividades misionales al servicio del ciudadano. Los recursos ahorrados en el primer año de ejecución del programa, estarán destinados primordialmente a financiar los gastos de retiro, indemnización y reubicación de servidores, de tal manera que el proceso de renovación no implique erogaciones netas de caja para el tesoro público en el primer año de vigencia. Los recursos liberados, una vez cubiertos los gastos de retiro, indemnización y reubicación, serán destinados, en proporciones que determinará oportunamente el gobierno, a cubrir parcialmente el déficit fiscal y a incrementar la tasa de inversión. Una vez cubierto el déficit fiscal, la totalidad de los recursos liberados será destinada a incrementar los niveles de cobertura y calidad en la provisión de los bienes o prestación de los servicios públicos. 3.1.3. Rescatar la legitimidad del Estado ante el ciudadano, mediante la recuperación de su capacidad de proveer eficaz y eficientemente los bienes y servicios a su cargo, permitiendo así que los recursos públicos tengan la máxima productividad social. Este objetivo implica una nueva cultura de servicio al ciudadano, dentro de la cual queden proscritas la corrupción y la politiquería y se interiorice la rendición de cuentas como una práctica corriente en todos los niveles de la Administración. 3.2. Desafíos inmediatos En este orden de ideas y para la renovación del Estado, algunas tareas importantes son entonces: a) Eliminar y suprimir las instituciones, programas, procesos o trámites que erosionan valiosos recursos públicos; y que no tienen ninguna vocación de defensa del interés público. b) Fortalecer instituciones y programas que efectivamente contribuyen a alcanzar objetivos valiosos. Estudiar formas de profundizar, ampliar o refinar estas instituciones o programas públicos más destacados. c) Exigir más a los administradores de entidades públicas indispensables pero que no alcanzan los resultados esperados, encontrar, impulsar y apoyar los cambios correspondientes. d) Conducir las reformas en las instituciones valiosas pero que no logran los resultados deseados, para hacerlas más vigorosas y garantes de los intereses ciudadanos. e) Establecer parámetros muy altos sobre toda la actuación estatal en el campo público. f) Procurar un conjunto de reformas transversales, comunes a todas las entidades, que facilite el ejercicio de la función pública, la actuación particular de cada entidad y de cada servidor público. g) Poner en vigencia principios que, como el concepto de Estado Comunitario, engloban toda una transformación cultural del Estado y de la participación comunitaria al servicio del interés público. 3.3. Tipos de reforma La renovación busca que la administración pública realmente se ponga al servicio del ciudadano, mejorando la pertinencia y calidad de los bienes y servicios provistos por el Estado, así como la eficacia y eficiencia de su actividad. 3.3.1. Reformas verticales: Para el mejoramiento de la pertinencia y calidad de los bienes y servicios públicos provistos por el Estado, es indispensable que los sectores de la administración revisen críticamente su desempeño en esta materia y, si es del caso, redefinan la canasta de bienes y servicios que deberán proveer, así como los parámetros de eficacia y eficiencia que deberán cumplir. Este análisis es el que se denomina "vertical". Su ámbito es el "sector" como un todo, es decir, considerando tanto el organismo cabeza de sector (Ministerio o Departamento Administrativo) como las entidades adscritas y vinculadas. Como resultado de este trabajo se espera contar en un plazo muy breve con una estructura orgánica básica para el organismo cabeza de sector, un nuevo "mapa" institucional para el sector y una estimación de los recursos humanos necesarios (en cuanto a perfil y número) para la operación del nuevo esquema. 3.3.2. Reformas transversales: Para lograr el mejoramiento de la eficacia y eficiencia de la administración pública, en adición a las acciones anteriores de tipo "vertical", es imprescindible contemplar acciones de tipo "transversal", que pretenden atacar problemas estructurales, y referidas no a sectores sino a procesos básicos comunes a éstos. Estos procesos básicos (por ejemplo, presupuestación, empleo público, control interno, gobierno electrónico, etc.) son clave para la operación y adecuado funcionamiento de la administración, por lo cual son de particular interés en el proceso general de renovación. 3.4. Cronograma Desde el punto de vista de su cronograma general, el programa contempla tres fases principales, así: Fase I: "Diseño". A partir de una reflexión sobre sus objetivos misionales, los Ministerios y demás entidades cabeza de sector ajustan su estructura y estiman su planta de personal, haciendo lo propio para la red institucional adscrita y vinculada. Así mismo, en esta primera fase se identifican e inician los trabajos de mejoramiento de los procesos transversales. Fase II: "Desarrollo". Esta fase está dirigida a poner en operación los resultados de las actividades de diseño hechas en la fase anterior, de tal manera que los ajustes organizacionales y sectoriales alcancen operatividad. En esta segunda fase se da gran impulso a los trabajos de mejoramiento de los procesos transversales. Fase III: "Institucionalización". En esta fase se busca el afianzamiento y apropiación de los principios y valores rectores del proceso de renovación. La renovación se hace propia y se concibe como una actividad permanente del Estado, dejando en funcionamiento las estructuras orgánicas centrales encargadas de liderar y coordinar el perfeccionamiento continuo del proceso de renovación. Se profundiza el montaje de los procesos transversales mejorados. En este contexto, se prevén tres grandes grupos de acciones institucionales, así: a) Acciones de "Corto Plazo". En este grupo están comprendidas todas las acciones de "diseño", asociadas a los "análisis verticales" ya mencionados. b) Acciones de "Medio Plazo". Aquí se incluyen todas las acciones de mejoramiento de los procesos de tipo transversal. El componente "transversal" contempla en principio los siguientes temas: "
Organización de la administración nacional, c) Acciones de "Largo Plazo". Este grupo de acciones comprende todos aquellos casos en los cuales la implantación efectiva de la decisión de "diseño" requiera iniciativas de carácter constitucional. 4. Contexto jurídico Conforme a lo establecido en el artículo 89 numerales 15 y 16 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República, en ejercicio de facultades constitucionales propias, "15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley" y "16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley." El Congreso de la República ejerció la facultad que le atribuye el artículo 150-7 de la Constitución Política de "Determinar la estructura de la administración nacional...", por medio de la expedición de la ley 489 de 1998, "por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". El alcance de estos preceptos constitucionales fue señalado por la H. Corte Constitucional en la sentencia C-702 de 1999. Del contenido de dicha normatividad y de los pronunciamientos jurisdiccionales en la materia, se desprende que el Presidente de la República tiene facultades constitucionales propias para suprimir entidades u organismos administrativos del orden nacional y modificar su estructura, de conformidad con lo establecido en los artículo 52 y 54 de la ley 489 de 1998. También puede el Presidente fusionar entidades u organismos administrativos del orden nacional, según lo establecido en el artículo 189-15 de la C.P. Sin embargo, el inconveniente de esta última competencia, radica en que la Corte declaró inexequible el artículo 51 de la ley 489 de 1998 que autorizaba y reglamentaba dicha facultad presidencial, tal y como lo exige la Constitución Política (C-702/99). Por lo tanto, técnicamente el Presidente no puede ejercer esta atribución, hasta tanto una ley de autorización lo habilite específica o genéricamente para el efecto. En cuanto a la posibilidad de suprimir o fusionar Ministerios y Departamentos Administrativos, los artículos 206 de la Constitución Política y 57 de la ley 489 de 1998, establecen que el número, denominación y orden de precedencia de los ministerios y departamentos administrativos, debe ser determinado por la ley. 5. Presentación del proyecto de ley 5.1. Capítulo I: Fusión de entidades u organismos nacionales La finalidad del proyecto en su artículo 1° es buscar que el Legislativo establezca los principios, objetivos y límites para el ejercicio permanente de las facultades constitucionales del Presidente de fusionar entidades administrativas del orden nacional, de acuerdo con la interpretación de la Corte Constitucional sobre el alcance del artículo 189 numeral 15 de la Constitución Política (C 702/99). En consecuencia, el proyecto de ley que se pone a consideración del Congreso de la República busca que el cuerpo legislativo determine los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Presidente de la República. Igualmente, en el artículo 1° se establecen las precisas causales con fundamento en las cuales el Presidente puede disponer la fusión de entidades u organismos administrativos del orden nacional, cuando éstos tengan objetos afines. Se incluyen en el texto muy precisas causales de fusión que comprenden las hipótesis que van desde la prevención de futuras liquidaciones, hasta la desaparición de las razones que dieron origen a la entidad o la conveniencia de que sus funciones sean realizadas por otra entidad pública afín. Finalmente, en el parágrafo de dicho artículo, se determina el objeto, la naturaleza, el régimen de contratación y el régimen laboral aplicable a la entidad resultante de la absorción. Mediante el mecanismo de fusión se dotará al Presidente de instrumentos permanentes para evitar la existencia de entidades que pierden su vigor histórico, cuyas funciones pueden ser, desarrolladas por otras entidades existentes, sin detrimento del servicio público. 5.2. Capítulo II: Rehabilitación profesional y técnica Dentro de los postulados del Estado Social de Derecho y como un desarrollo de la política social del actual Gobierno, con el capítulo II del proyecto de ley, relativo a la rehabilitación profesional y técnica, se pretende dar una clara aplicación del precepto constitucional consagrado en el artículo 54 de la Constitución Política de 1991, según el cual es "obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran (…); en el mismo orden de ideas, la Constitución señala que el Estado debe "propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar". En efecto, en el proyecto de ley presentado, el Gobierno ha considerado necesario introducir una serie de medidas de orden social, jurídico y económico que complementen los efectos que necesariamente comportan las decisiones de renovación del sector público. Dichas medidas, integran y expresan el interés y la responsabilidad del Gobierno Nacional en reducir el impacto que en la economía produce la reducción del empleo público directo, pues se trata de conservar la capacidad de demanda de bienes y servicios de los exempleados públicos. En ese orden de ideas y en desarrollo del programa de Gobierno de Renovación de la Administración Pública: Hacia un Estado Comunitario, se propone en el capítulo II del presente proyecto lo siguiente: Conceder un reconocimiento económico (artículo 2°) para promover la rehabilitación laboral, profesional y técnica, dirigido a los empleados públicos de libre nombramiento y remoción, excluyendo el nivel directivo, de los organismos y entidades de la rama Ejecutiva del orden nacional, y a los empleados públicos vinculados a estas misma entidades con nombramiento provisional en cargos de carrera administrativa, cuyos empleos sean suprimidos dentro del programa de renovación de la Administración Pública. El propósito y la finalidad de este reconocimiento es, en primer término, la creación excepcional y transitoria de un reconocimiento pecuniario para que dichos servidores puedan mantenerse económicamente activos, mientras se procuran una capacitación que les permita mejorar sus condiciones técnicas o profesionales con miras a una vinculación definitiva en el mercado laboral. En segundo lugar, se busca estimular en el sector privado la apertura de nuevos puestos de trabajo; y para ello, se propone que cuando una empresa privada vincule en un empleo nuevo a un exempleado público, ésta reciba directamente el reconocimiento económico a que se refiere la propuesta. Por ello, conforme lo expresa el texto del proyecto, se trata de dos condiciones distintas, no concurrentes, esto es, dada la una o dada la otra, se causa el reconocimiento propuesto. Vale la pena aclarar que dicho reconocimiento económico no constituye ni bonificación ni indemnización alguna, puesto que sobre este particular se ha estudiado y respetado la jurisprudencia constitucional en la materia. Habida consideración de la finalidad de las propuestas, de la normatividad vigente y de la realidad que deriva de la supresión de un cargo en el sector público, en el sentido de que esta supresión es causal obvia de retiro del servicio, es pertinente dejar en evidencia la naturaleza y fines del reconocimiento propuesto, de manera que no haya lugar ni a equívocos, ni a falsas expectativas, ni a conductas que desnaturalicen la propuesta y sus alcances. Para el efecto, el último inciso del artículo 2º del proyecto hace explícito lo obvio: que dicho reconocimiento y el apoyo a la protección en salud, no son ni pueden llegar a constituir relación laboral ni factor salarial para ningún efecto. Los fines esenciales de un Estado Social de Derecho, justifican y explican la propuesta contenida en el artículo 3° del proyecto; propuesta complementaria del reconocimiento económico establecido en el artículo 2°: En este sentido, se propone que la salud de los destinatarios de la norma pueda continuar siendo asegurada. Se prevé así que, el exempleado y la entidad oficial a la que estuvo vinculado (o la entidad que la sustituya por razón de los procesos de reestructuración) o el empleador privado que lo vincula en un empleo nuevo, concurran por iguales partes al pago de los aportes al sistema general de seguridad social en salud.
El artículo 6º consagra una protección especial para unos sectores de la población que desde los textos constitucionales están reconocidos como de especial responsabilidad del Estado, atendidas sus particulares condiciones de vulnerabilidad. Pero haciendo evidente también las posibilidades que todos ellos tienen de participar activamente en el desarrollo de las funciones públicas. Con base en estos dos aspectos, la propuesta pretende que la causal de supresión del empleo no les sea aplicada. Esta disposición esta a tono con el espíritu y el texto de cánones tan explícitos como los establecidos en el articulo 43 de la carta política, según el cual es obligación del estado apoyar a la mujer cabeza de familia, y lo propio frente a los disminuidos físicos sensoriales y psíquicos. El artículo 7º, finalmente, establece una vigencia precisa para la aplicación de las disposiciones de este capítulo II, teniendo en cuenta que la razón de las mismas está directamente relacionada con los propósitos del Programa Gubernamental de Renovación de la Administración Pública del orden nacional. 5.3. Capítulo III: Gobierno en línea La reforma del sector público, orientada a lograr una mayor eficiencia en los servicios públicos, una mayor transparencia en la gestión y un fortalecimiento de la democracia, debe hacerse en un marco de modernización, es decir, de aprovechamiento de los adelantos científicos, técnicos y administrativos en favor de los ciudadanos. El mundo ha desarrollado recientemente nuevas tecnologías que están facilitando cambios sustanciales en la producción, el comercio, las finanzas y las comunicaciones, y tienen enorme impacto en el mejoramiento de la calidad de vida. Esas tecnologías comienzan ya a estimular cambios en el gobierno de algunos países y es el momento de ponerlas al servicio de la reforma del sector público colombiano. Las tecnologías no producen cambios por si mismas pero crean facilidades que los posibilitan. El cambio del sector público nace de transformaciones institucionales, es decir, de acuerdos sobre nuevas reglas del juego en la gestión gubernamental y compromisos colectivos para lograr mejores resultados en beneficio de todos los ciudadanos. En este contexto, las nuevas tecnologías hacen posible la interacción directa entre el gobierno y los ciudadanos, su pleno acceso a información y servicios, y óptimas facilidades de vigilancia y participación. De este modo se puede contrarrestar la tendencia a la separación entre gobierno y población que tiene la gestión pública tradicional. Colombia ha venido realizando avances en diferentes áreas de gestión gubernamental con apoyo tecnológico moderno , pero su desarrollo ha sido descoordinado y puede llegar a ser caótico; de allí la importancia de que exista una política única en la materia y un mecanismo de coordinación. En este sentido, se propone entonces el artículo 8° del proyecto de ley, según el cual, el Gobierno Nacional promoverá y desarrollará en las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional las tecnologías y procedimientos denominados gobierno electrónico o en línea y, en consecuencia, impulsará y realizará los cambios administrativos, tecnológicos e institucionales necesarios. En especial, aquellos relacionados con el desarrollo de la contratación pública con soporte electrónico, el desarrollo de portales de información y prestación de servicios, y la participación ciudadana y desarrollo de sistemas intragubernamentales de flujo de información. Se establecen además, los criterios conforme a los cuales la implantación de los adelantos científicos, técnicos y administrativos del gobierno electrónico deberá realizarse, a saber: transparencia, eficiencia y eficacia de la gestión pública, y promoción del desarrollo social, económica y territorialmente equilibrado. 5.4. Capítulo IV: Defensa judicial de la Nación Uno de los grandes temas estructurales de la administración pública, sintomático de gran ineficiencia y falta de responsabilidad en el manejo de los recursos públicos, es el de la defensa judicial de la Nación. En efecto, el diagnóstico de la situación es revelador: " Hoy en día la Nación debe asumir costos exorbitantes que lesionan el patrimonio público por falta de una adecuada y oportuna actuación jurídica o por la inacción y fallas en la defensa judicial de la Nación.. " Existe una clara asimetría entre la capacidad de defensa judicial de la Nación y la de los particulares, lo cual pone a la Nación en situación de inferioridad frente a empresas y organizaciones que resultan más cuidadosas y sofisticadas en la defensa de sus propios intereses económicos. " La falta de información para tomar decisiones cuidadosas encaminadas a una mejor defensa judicial de la Nación, es evidente, al igual que la ausencia de una memoria institucional sobre los resultados de sus acciones y estrategias judiciales. " El desconocimiento del pasivo contingente de la Nación por litigios pendientes y la concomitante ausencia de planeación, orientación y definición estratégica sobre la mejor manera para defenderla con recursos limitados, es una realidad en todos los sectores de la Administración Pública. " Se evidencia un vacío institucional para coordinar las actuaciones de la Nación en esta materia y se requiere de una instancia de alto nivel encargada del establecimiento de una política en la materia, así como del asesoramiento y del estudio de temas críticos y recurrentes. " Se requiere contar con una instancia con autoridad, liderazgo y responsabilidad de asumir la coordinación y establecer las políticas y procedimientos que deben observarse en las diferentes entidades de la rama ejecutiva del orden nacional para la defensa judicial de sus interese. " Evidente descoordinación de la función de defensa al interior del gobierno. Multiplicidad de servicios jurídicos en ministerios y entidades, pero sin unidad de criterio y con inconsistencias al interior de la propia administración pública. " Falta de un mecanismo permanente de rendición de cuentas sobre las actuaciones en la defensa judicial de la Nación. Para superar estos inconvenientes, es indispensable la creación de un servicio que formule la política del gobierno en cuanto a la defensa judicial de la Nación; que examine permanentemente las decisiones judiciales relacionadas con la Administración Pública; que dé lineamientos preventivos del daño antijurídico relacionados con la Nación; que coordine y apoye las actuaciones de los abogados y oficinas jurídicas de las entidades públicas y asegure el intercambio de experiencias y de información entre éstas; que garantice la capacitación de sus miembros; que cuente con un sistema único de información de los procesos de la rama ejecutiva; que promueva una base de datos jurisprudenciales; y que coordine las alianzas con proveedores de información y con centros de investigación, universidades y otros observatorios. En este sentido, se propone el artículo 9° del proyecto, con la finalidad de que el Gobierno estudie y adopte propuestas técnicas, de reestructuración administrativa y de reasignación de recursos para mejorar la defensa judicial de la Nación. Para el efecto, el Gobierno deberá organizar la política gubernamental de defensa judicial de la Nación y la coordinación del sistema que apoye a todas las entidades públicas del orden nacional en dicha materia. Igualmente, se debe buscar la consolidación de un sistema integral de información, planeación, orientación y mejoramiento de las actuaciones jurídicas del Estado, así como una orientación estratégica en la materia. 5.5. Capítulo: Atribución de facultades extraordinarias En el artículo 10° del proyecto, se solicita la atribución de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, con el propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. El preciso objeto de las facultades es el siguiente: a) Suprimir y fusionar Ministerios y Departamentos Administrativos, determinando su denominación, número y orden de precedencia. Atendiendo la jurisprudencia sobre la materia, el Gobierno entiende que esta facultad no se encuentra dentro de la facultad general a la que se refiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política. Una interpretación armónica de las distintas normas constitucionales conduce a deducir que, de acuerdo con la facultad del Congreso, contenida en el artículo 206 de la Constitución, la facultad de determinar el número y orden de precedencia de los Ministerios y Departamentos Administrativos, es propia del cuerpo legislativo. En consecuencia, la supresión o fusión de Ministerios y Departamentos Administrativos, sólo es posible mediante normas con fuerza de ley. Revisada la estructura, organización y funcionamiento de los actuales Ministerios, se considera necesario que algunos de ellos se fusionen o se supriman y sus funciones sean atribuidas a otros. b) Señalar o modificar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades y organismos administrativos del orden nacional, creados o autorizados por la ley. Dentro de las facultades atribuidas al Congreso de la República se encuentra la de determinar la estructura de la administración pública y, con fundamento en la jurisprudencia, es claro que esa atribución se refiere a la estructura orgánica de la entidad, mientras que el Presidente debe determinar la organización interna de los órganos administrativos. En el contexto de la renovación de la administración que es imperativo adelantar, resultará necesario modificar aspectos de la estructura orgánica de las entidades. Por esa razón se requiere de las facultades extraordinarias solicitadas, las cuales se ejercerán en los términos y con la finalidad señalada en el mismo proyecto. c) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional. Dentro del proceso de optimización de la actividad pública, es necesario redistribuir algunas funciones que fueron asignadas a determinada entidad por su ley de creación, pero que corresponden más a la naturaleza de otra entidad que realiza actividades complementarias y pueden ser desarrolladas con mayor eficiencia por esa. Como quiera que las funciones orgánicas son dadas por ley, su modificación sólo puede hacerse por normas con dicho nivel jerárquico, razón por la cual son necesarias las facultades solicitadas. d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley. Cuando una entidad tiene gran cantidad de funciones que aunque complementarias son diferentes y ocupan equipos administrativos y logísticos distintos, se hace necesario escindir la organización para lograr mayor eficiencia en la prestación del servicio. Por ese motivo se solicita la facultad de escisión como un mecanismo necesario para racionalizar la operación de algunas entidades estatales y buscar la mejor atención de los requerimientos de la ciudadanía. e) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a las cuales se trasladen las funciones de las suprimidas; Es una facultad que se requiere en el contexto de operaciones estructurales complejas como las fusiones o escisiones. Esta clase de operaciones por seguridad jurídica, requieren la mayor precisión posible en su fundamento legal, por lo cual es necesario contar con una facultad clara, que evite en el futuro problemas de interpretación en las cortes sobre el alcance de las facultades. f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar. Como resultado de la escisión, fusión o transformación de algunas entidades nacionales, se requiere la facultad para crear entidades nuevas que asuman las atribuciones originalmente otorgadas a las entidades objeto de la operación administrativa respectiva. En la medida en que la facultad de crear entidades nacionales es una atribución propia del Congreso de la República, es indispensable que para hacer armónica la adecuación global de la administración se le otorguen facultades al Presidente con dicho propósito. g) Determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas. La redistribución de funciones y competencias implican el desplazamiento de la gestión de políticas entre sectores. Por ese motivo es necesario que los organismos descentralizados responsables de la ejecución de políticas sectoriales queden adscritos o vinculados a aquellas entidades a las cuales se les ha trasladado la función de planeación y diseño de las estrategias que les corresponde realizar, es necesario entonces disponer de la capacidad jurídica para armonizar los aspectos funcionales con los operativos, mediante la adscripción y la vinculación de las entidades descentralizadas a las entidades que en desarrollo de la modernización institucional de la Nación han asumido las funciones rectoras. El proyecto que se pone a consideración, dota al Presidente de la República de los instrumentos jurídicos necesarios para tomar las medidas que se requieren para modernizar la estructura de la Administración Pública, racionalizar el ejercicio de la función pública y estabilizar las finanzas nacionales, mediante el ajuste del gasto de la Nación, medidas complementarias a las sometidas al Congreso para mejorar los ingresos públicos y que combinadas permitirán contar con un sistema administrativo público eficiente, sostenible y viable. Muy atentamente, Fernando
Londoño Hoyos
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