PONENCIA PARA PRIMER DEBATE A PROYECTO DE REELECCIÓN

Bogotá, 14 abr. (SNE).- La siguiente es la ponencia para primer debate al proyecto de reelección, presentado por los senadores Claudia Blum, Mario Uribe y Juan de Jesús Córdoba:

"PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO No. 12 DE 2004 SENADO "POR EL CUAL SE REFORMAN ALGUNOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES"

Bogotá D. C., 2 de abril de 2004

Honorable Senador

Luis Humberto Gómez Gallo

Presidente

Comisión Primera del Senado

Ciudad

En cumplimiento del honroso encargo por usted encomendado a nosotros rendimos informe de ponencia para primer debate al proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado, en los siguientes términos:

1. El contenido del proyecto

El proyecto de Acto Legislativo que nos ha correspondido estudiar fue presentado por un número significativo de senadores y representantes como consta en el expediente que contiene más de cien firmas de legisladores.

La propuesta se encamina a restablecer la reelección presidencial en Colombia e incluye modificaciones a tres artículos de la Constitución y una norma de vigencia. Se entiende la modificación de las tres disposiciones constitucionales porque el hecho de incorporar cambios al artículo 197, que se refiere específicamente al presidente de la República, implica necesariamente la modificación de los artículos 127 y 204 de la Carta Política.

El artículo 1º del proyecto plantea la modificación al canon 127 de la Constitución Política. Este artículo establece actualmente un conjunto de prohibiciones a los servidores públicos, entre ellas la relativa a la participación en actividades partidistas y políticas. El nuevo texto propuesto, incluye una disposición que en cierta forma exceptúa del régimen general de prohibiciones al presidente y al vicepresidente de la República al plantear que éstos podrán participar en actividades de carácter político, partidista y electoral cuando postulen su candidatura para un período presidencial sucesivo, dentro de los ciento veinte días anteriores a la respectiva elección. La modificación de esta norma resulta necesaria para levantar, en relación con el presidente de la República, la prohibición de participación en ese tipo de actividades, que no puede desarrollar hoy por ejercer cargo de dirección administrativa y autoridad civil. Frente al caso del vicepresidente de la República, si bien éste no es en estricto sentido un servidor público, es claro que podría ser nombrado en cargos del Ejecutivo cuando el presidente así lo decida. Por ello resulta también necesaria su inclusión en este artículo para permitir su participación en elecciones, como candidato a vicepresidente, o en el caso de aspirar él mismo a la Presidencia de la República, tal y como lo estipula más adelante el artículo 3º del proyecto de Acto Legislativo.

Adicionalmente se incluye un inciso que prohíbe la utilización de los bienes del Estado o los recursos del erario en las campañas de reelección de tales funcionarios, excepto aquellos recursos que se adjudiquen en igualdad de condiciones a todos los candidatos.

El artículo 2º del proyecto modifica el inciso primero del artículo 197 de la Constitución Política para autorizar que el presidente de la República pueda ser elegido, hasta por dos períodos, sean estos consecutivos o no. Hoy la reelección presidencial no se permite en ningún momento. Se elimina así mismo del actual texto constitucional la prohibición de que pueda aspirar a la primera magistratura, el vicepresidente que haya ocupado la Presidencia por tres meses o más durante el cuatrienio. Esta última modificación se entiende claramente ya que al desaparecer la inhabilidad para el presidente en ejercicio no tiene objeto mantenerla para quien ejerció el mismo cargo temporalmente.

En el segundo inciso del artículo se propone una modificación en el orden de enumeración de los ciudadanos inhabilitados para la elección de presidente.

El artículo 3º propone modificar el segundo inciso del artículo 204 de la Constitución para permitir que el vicepresidente pueda aspirar a ocupar nuevamente ese cargo en el período inmediatamente siguiente, siempre que lo sea en la misma fórmula por la cual fue elegido. La inclusión de esta modificación se justifica porque en un escenario de reelección debe permitirse que el presidente que aspire a continuar en el cargo pueda conservar como compañero de fórmula a la persona que ha considerado con aptitud y competencia para sucederlo en la eventualidad de una vacancia. También se incluye la posibilidad de que el vicepresidente aspire a ser elegido presidente de la República, en el período consecutivo, siempre que el primer mandatario en ejercicio no se postule como candidato.

El artículo 4º incluye una norma que ordena al Congreso establecer un sistema que garantice igualdad electoral entre los candidatos a la presidencia de la República, mediante una ley estatutaria que reglamente, entre otros temas, una financiación electoral igualitaria, uso equitativo de los medios de comunicación del Estado y el derecho de réplica frente a funcionarios del Gobierno.

Se ordena que el Gobierno presente un proyecto de ley en este sentido en el término de 60 días contados a partir de la aprobación del Acto Legislativo y que se reduzcan a la mitad todos los términos del trámite de control previo en la Corte Constitucional. Si pasados seis meses desde la promulgación del Acto Legislativo no existiera ley vigente, se propone que el Gobierno Nacional reglamente transitoriamente la materia. A este respecto, los ponentes plantearemos una modificación que se explica más adelante.

2. La importancia y conveniencia de la reelección

2.1. La reelección en otros países

La reelección se ha extendido como regla electoral en distintas democracias presidenciales y parlamentarias de países europeos, asiáticos y de Norteamérica.

En los países de Latinoamérica, la situación fue distinta. En varias naciones de la región, afectadas particularmente por regímenes dictatoriales -militares o personalistas-, se impuso con el restablecimiento de la democracia algún tipo de prohibición a la reelección en un afán por limitar el poder personal. Eran sistemas hegemónicos, en los que los sucesores en el gobierno se definieron por vías de hecho o en círculos excluyentes, y en los que la prohibición de reelección fue vista como un medio de garantizar la rotación de grupos en el poder y de llevar a que los mandatarios tuvieran una puerta de salida.

Con el paso de los años, se ha percibido que el entorno que motivó la implantación de ese tipo de reglas ha cambiado, y las mismas naciones que vivieron dictaduras prolongadas han permitido paulatinamente la reelección por los múltiples beneficios que ella encierra. Ha sido así que en tiempos recientes cada vez más estados latinoamericanos, independientemente del sistema de elección existente, incorporan a su ordenamiento interno la posibilidad de reelegir a los presidentes, ya sea para períodos consecutivos como ocurre en Argentina, Brasil, Perú, República Dominicana y Venezuela; o para períodos posteriores no inmediatos, como en Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Panamá y Uruguay[1].

En Colombia, como se recuerda en la exposición de motivos del proyecto que nos correspondió estudiar, la reelección ha existido durante la mayor parte de nuestra historia democrática. En algunos períodos se permitió la reelección inmediata, y en otros -como en la mayor parte del siglo XX- existió pero en períodos no consecutivos. Cuando se prohibió en forma inmediata en 1863 y en 1910, la decisión se produjo por tendencias autoritaristas o crisis políticas de la época. En 1991 la reelección se prohibió totalmente, según mencionan los autores del proyecto en la exposición de motivos, por argumentos que incluían el propósito de "impedir las tendencias personalistas y las aspiraciones mesiánicas de ciertos gobernantes que se ven a sí mismos como los únicos salvadores del país". Este criterio no parece racional hoy en día, y es claro que la prohibición de la reelección no se dio en Colombia como consecuencia de un pasado hegemónico o tiránico, ni por circunstancias históricas, sino por unas apreciaciones y consideraciones circunstanciales de quienes actuaron como constituyentes acerca de actitudes individuales de los gobernantes que, según su opinión, debían evitarse. Obviamente la tendencia personalista y las aspiraciones mesiánicas que ellos tomaron en cuenta, no corresponden al esquema de poder "personal" institucional que se conoció en otros países de la región. Aquí no ha existido en la historia reciente algún esquema institucional excluyente o siquiera medianamente dictatorial que amerite mantener esa prohibición tan radical. Y no resulta justificable que mientras las demás naciones del área avanzan hacia estructuras más abiertas y desprevenidas frente a los procesos democráticos que rigen en las democracias más sólidas del mundo, en Colombia mantengamos cerrada una puerta que significa apertura en el concepto de participación política y en la misma competencia democrática.

2.2. La continuidad de políticas y planes de acción

La reelección es una posibilidad que permitiría avanzar en Colombia hacia una transformación de las visiones cortoplacistas en el ejercicio de la política. El restablecimiento de la reelección presidencial en el país llevaría necesariamente a que las políticas públicas y los planes nacionales de desarrollo se diseñen con una proyección de más largo plazo, y con una expectativa de continuidad de la que hoy carecen. En la práctica, con cada cambio de Gobierno se aprueba en el Congreso un nuevo Plan de Desarrollo que recoge la concepción de país y prioridades de gestión del presidente elegido. Esto desde luego es legítimo porque los electores han votado por una propuesta de campaña. Pero no es usual que el gobernante de turno que asume el cargo decida mantener o continuar las políticas o estrategias que han demostrado eficacia en los gobiernos anteriores -con los ajustes del caso-, lo que significa un costo para el proceso de desarrollo, cuya gravedad no ha sido todavía lo suficientemente ponderada.

Los cambios bruscos y permanentes en las políticas, sus estancamientos o retrocesos, y el inicio de nuevas acciones cada cuatro años, no permiten consolidar o culminar en todos los casos las estrategias de gobierno, ni garantizar la obtención de logros significativos y sostenibles en el tiempo.

La propuesta de reelección abre las puertas a la continuidad en los grandes ejes de acción de los gobiernos, siempre que el pueblo soberano decida que un presidente permanezca en su cargo, seguramente en razón a los resultados, la aceptación y legitimidad de su Plan y gestión de gobierno. Esto no significa tampoco una inconveniente rigidez en el tiempo frente a la planeación pública, pues es claro que al cabo de cuatro años, en caso de darse la reelección, se podrán realizar las evaluaciones del caso y los replanteamientos que ameriten los planes de desarrollo.

No son pocos los ejemplos que ofrece el mundo frente a la consolidación de importantes administraciones públicas en países donde existe la reelección inmediata. Dentro del rango de duración de un período presidencial en distintos países (que oscila en la mayor parte de naciones entre 4 y 7 años de mandato), el nuestro tiene el menor lapso. Si se considera la situación de un mandato débil, desacertado o impopular, el período de 4 años sería en cierta forma prudente porque permite asegurar un cambio en el poder en un tiempo razonable. Pero también es cierto que ese corto período impide consolidar planes de desarrollo que resulten eficaces. Es claro que si la duración de la presidencia fuera más prolongada, una reelección resultaría en realidad innecesaria. Pero cuando el mandato es corto como aquí, la reelección se convierte en una medida que permite obtener simultáneamente dos objetivos: que el pueblo cambie de gobierno en lapsos razonables de tiempo cuando así lo decida, pero que también permita la continuidad de una gestión cuando convenga al país.

De todas formas, no se puede desconocer el riesgo que conlleva una reelección consecutiva ilimitada al ser factor de eventual monopolio de poder o anquilosamientos en la gestión de gobierno. Por ello, valoramos muy positivamente la previsión útil y necesaria que plantea el proyecto de acto legislativo para restringir la reelección a un solo período adicional, sea éste consecutivo o no.

2.3. La ampliación del espectro democrático y del derecho a elegir

El tema de la reelección en Colombia no es nuevo. Se admite para elecciones de concejo, asambleas y Congreso en cualquier momento, esto es, en períodos consecutivos o no, y sin límite en el número de veces que la persona pueda ser elegida. En elecciones de alcaldes y gobernadores también se permite la reelección pero en períodos no consecutivos. Así las cosas, esta propuesta tiene que entenderse en el marco del proceso de evolución natural de nuestra democracia, como un paso más hacia la apertura en el derecho al voto y a la participación.

La iniciativa que nos ocupa busca extender la posibilidad de reelección para la Presidencia de la República, con la característica particular de que sólo sería por un período adicional, consecutivo o no. Se trata de un tema que ha sido planteado y debatido en el pasado en el seno del Congreso, tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes. Este no es un tema de discusión insólito.

Cuando un gobierno es eficaz y ha respondido a las expectativas populares los ciudadanos deberían tener la alternativa de mantener a ese gobernante al frente de los asuntos públicos y continuar con un programa que les satisface, o de optar por un cambio. La reelección significa en esta medida mayor apertura para el derecho ciudadano a elegir y a ser elegido.

Aprobar la reelección significa un acto de confianza en la capacidad de decisión de un pueblo, en este caso, en la aptitud de los electores para determinar cuándo un mandatario debe ser reelegido o no. Resultaría contradictorio que se reconozca sin problema tal facultad en el caso de las elecciones de corporaciones públicas o en las de gobernadores y alcaldes, y desconfiar de su criterio cuando se trata de la elección presidencial. Asumir que en la eventualidad de una reelección de este nivel, los electores no son capaces de discernir o de ejercer sus derechos electorales con buen juicio, lleva implícitos una subvaloración de la soberanía popular y una actitud paternalista frente a los electores. De todas formas cualquier consideración negativa sobre la capacidad de los sufragantes para ejercer el voto constituiría un cuestionamiento a su consagración constitucional como un derecho universal. Confesaríamos de esa manera que tememos a la libertad y a su expresión a través de la voluntad popular.

Se puede cuestionar la opinión de quienes descalifican la reelección sobre el supuesto de que un mandatario en ejercicio aseguraría su elección por el solo hecho de estar en el poder. Aquí hay que reiterar que la continuidad del servidor público de elección depende de las decisiones del electorado y en Colombia varios ejemplos así lo demuestran.

Hoy existe la posibilidad de reelección para alcaldes y gobernadores -no consecutiva-, y se conocen numerosos ejemplos de ex mandatarios municipales o departamentales que han participado como candidatos para ocupar nuevamente esos cargos. En muchos casos, la gente ha reelegido a los ex gobernantes, no como resultado exclusivo de las estrategias de campaña, sino porque seguramente tienen un buen concepto de sus gestiones anteriores, y no consideran que existan mejores opciones en contienda. En otros casos, los postulados no han tenido éxito porque los ciudadanos han resuelto que otras personas u otras propuestas de gobierno podrían responder mejor a sus expectativas. No está de más recordar que la reelección presidencial no consecutiva también existió en la mayor parte del siglo XX, período en el que hubo ejemplo de candidatos reelegidos y no reelegidos, como consecuencia de una decisión de un pueblo soberano que tuvo la opción de elegir o no a quienes le habían gobernado en el pasado.

También podrían considerarse los frecuentes casos de candidaturas locales, departamentales, e incluso nacionales, en las que se ha postulado algún candidato que asume el compromiso de continuidad de la gestión del gobernante en ejercicio. En esas situaciones, el pueblo no siempre ha elegido automáticamente al candidato favorable al gobierno de turno como si fuera una consecuencia inevitable. Por el contrario, también en esos comicios los ciudadanos han sabido elegir o no al candidato continuista de acuerdo con los resultados de la gestión que se propone mantener.

Aunque no tiene que ver con un tema electoral, podría traerse a cuento que la confianza en el ciudadano colombiano ha llegado al punto en que se le autoriza hoy a decidir directamente sobre consultas populares locales y reformas a la Constitución que efectivamente se han celebrado en el país, y en las que los votantes han participado con autonomía, apoyando o no al gobierno respectivo, con un criterio que nadie ha cuestionado.

En el caso de una elección presidencial la situación no tiene por qué ser distinta a las experiencias mencionadas. Aquí no puede creerse que los electores puedan ser fácilmente sujetos de manipulaciones de Gobierno y que serán incompetentes o incapaces para tomar la decisión que más convenga. A criterio de los ponentes, como ya se ha sugerido, no se puede dar cabida a prevenciones o críticas que parten de hipótesis no confirmadas que subestiman al elector y ven en los colombianos un rebaño sometido.

2.4. El sentido de responsabilidad frente a la reelección

La reelección permite una ampliación en la noción de control político sobre el presidente. Hoy el gobierno en cabeza de un presidente puede ser objeto de control en el Congreso por el desempeño de sus funciones. Con la reelección, se crea un mecanismo que permitirá también a los ciudadanos evaluar una gestión y ejercer un control político directo sobre un gobierno a través de su voto. Al respecto, son ilustrativas las palabras de Tocqueville quien afirmaba que con la prohibición de la reelección en Estados Unidos "se podría llegar al extravagante resultado de que un hombre fuera excluido precisamente del gobierno en el momento en que acabara de probar que era capaz de gobernar bien".

Algunos críticos de la reelección han dicho que un presidente en campaña necesariamente abandonaría las tareas y responsabilidades a su cargo por dedicarse al proselitismo electoral. La situación, creemos, es precisamente la contraria: no se puede negar que si un mandatario puede ser reelegido y tiene la expectativa de serlo, pondrá aún más empeño en el logro de los compromisos asumidos con los electores.

2.5. La necesidad de controles y reglas de equilibrio electoral

Uno de los temores que han rodeado la adopción de la figura de la reelección es la posible falta de controles del sistema político e institucional frente a los posibles excesos, o a las actuaciones ilegales o arbitrarias de un presidente en ejercicio que se presenta en una campaña y que busca utilizar a su favor los elementos institucionales y factores de poder con que cuenta en razón de su cargo.

A los ponentes, este tema nos amerita los siguientes cometarios:

En el contexto estructural del Estado colombiano, a pesar de todas las dificultades de la realidad nacional, existe un ordenamiento institucional sustentado en la separación de ramas del poder público, con un sistema de contrapesos entre ellas, y unas autoridades electorales y órganos de control que funcionan con autonomía. Resulta así difícil en extremo que un presidente o sus funcionarios desborden sus funciones y sus facultades sin que pueda activarse la intervención de los entes judiciales, del Congreso, o de los organismos de control. Esto debe reconocerse, para que no hagan carrera las versiones que, por demeritar el proyecto de ley que estudiamos, comparan el futuro escenario de reelección colombiano con el de otras naciones en el que no existen las mismas garantías ni una organización de los poderes que funcionen de forma claramente independiente.

De otra parte, debe reconocerse que el proyecto es responsable al prever que el tema de la reelección presidencial amerita una regulación específica en la que se eviten desequilibrios y abusos de poder. En este sentido, consideramos altamente destacable dos previsiones del proyecto de ley que brindan esa herramienta. La primera, la prohibición al presidente y al vicepresidente de utilizar bienes del Estado o recursos del erario en su campaña, distintos de aquellos que se adjudiquen en igualdad de condiciones para todos los candidatos. Y la segunda, la norma que ordena al Congreso crear un sistema que garantice la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República. Entre los temas que debe regular el Legislativo estarán el derecho al uso equitativo de los medios de comunicación del Estado, la financiación igualitaria de las campañas electorales y el derecho a réplica frente a afirmaciones de los funcionarios del Gobierno Nacional.

El hecho de que se exija que esta regulación se expida mediante una ley estatutaria ofrece garantías adicionales. La ley estatutaria por sus condiciones de aprobación más estrictas implica la formación de consensos sólidos, da mayor peso a la participación de minorías que una ley ordinaria, y asegura un control previo de la Corte Constitucional, cuyo rigor en la protección de la Constitución es reconocido por el país.

3. Pliego de modificaciones

Para el primer debate, nos permitimos recomendar a los Honorables miembros de la Comisión Primera del Senado la aprobación de los siguientes cambios al texto del proyecto original:

* En el tercer inciso del artículo 2º en el que se listan ciertos servidores públicos inhabilitados para ejercer la Presidencia si han ocupado su cargo durante el año anterior a la elección, se recomienda mantener el texto constitucional vigente. El cambio en la enumeración u ordenación propuesto en el proyecto original no produce ninguna consecuencia por lo que se considera innecesario.

* En el artículo 4º se propone sustituir el inciso tercero que establece la facultad al Gobierno Nacional para expedir un reglamento transitorio en el evento en que el Congreso no expida la ley estatutaria de igualdad electoral en comicios presidenciales. La propuesta original no parece conveniente porque abre la posibilidad a que el Gobierno intervenga en la regulación de un asunto que puede afectarle directamente en caso de que el mandatario en ejercicio considere la posibilidad de participar en una elección presidencial hacia el futuro.

Para asegurar aun más garantías en este tema, hemos explorado varias posibilidades y entre ellas la que parece más imparcial y equilibrada sería la de un órgano de la rama judicial que expida la regulación previo concepto del Consejo Nacional Electoral. Se propone que sea el Consejo de Estado el ente encargado de elaborar la regulación transitoria, por la competencia que hoy tiene en la preparación de proyectos de ley y códigos (artículo 237 de la Constitución y Ley 270 de 1996), y por su experticia en la materia electoral al conocer en última instancia demandas administrativas en ese campo.

* Los artículos 1 y 3 del proyecto quedan tal como fueron presentados en el texto original.

4. Proposición Final

Por todas las anteriores consideraciones, los suscritos ponentes nos permitimos proponer:

Dese primer debate al proyecto de acto legislativo no. 12 de 2004, por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones, de acuerdo con el pliego de modificaciones adjunto.

Mario Uribe Escobar , Claudia Blum de Barberi, Juan de Jesús Córdoba Suárez, Senadores de la República".