La política petrolera y el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles

Miércoles 21 de enero de 2008
Por: Óscar Iván Zuluaga

La política petrolera en Colombia ha tenido grandes transformaciones en los últimos años. Estos cambios han tocado prácticamente todos los frentes, incluyendo la estructura empresarial y el manejo fiscal de Ecopetrol. Con este proceso se ha logrado una cuantificación más transparente y clara de los subsidios implícitos en la política de precios internos de los combustibles, la participación de accionistas privados en la refinería de Cartagena y, fundamentalmente, la participación de los ahorros de los colombianos en la estructura de capital de Ecopetrol.

La implementación de estas reformas y la entrada de agentes privados (accionistas minoritarios de Ecopetrol y socios privados de la Refinería de Cartagena) a la actividad de refinación de petróleo exigió fijar nuevas reglas para garantizar que todas las transacciones se realizaran a precios de mercado. En este contexto, una pregunta relevante fue la de cuál debía ser la política de precios a los consumidores finales de combustibles si todo el resto del mercado operaría a precios internacionales. La revisión hecha en ese entonces mostró con claridad que prácticamente ningún país emergente deja que los precios internos de los combustibles fluctúen libremente con los precios internacionales. En America Latina, todos los países intervienen de alguna forma el mercado. México garantiza un crecimiento del precio igual al del IPC, Brasil lo controla a través de Petrobras, mientras que Chile y Perú crearon fondos de estabilización de precios de combustibles. 

Teniendo esto en cuenta, el Plan de Desarrollo presentado por el presente Gobierno y aprobado por el Congreso de la República previó la creación del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, como un mecanismo para estabilizar los precios internos, el cual comenzaría a operar una vez culminara la fase de desmonte de los subsidios. Este fondo se constituyó como una alternativa intermedia que permite, por un lado, suavizar los efectos sobre el precio interno de los combustibles, ocasionados por movimientos de precios tan volátiles como el precio internacional del petróleo, el margen de refinación y la tasa de cambio y, por otro, seguir enviando las señales de precio a los agentes del mercado, para que estos vayan ajustando sus decisiones de consumo de combustibles. Así mismo, el Plan Nacional de Desarrollo previó que el Fondo contaría con un capital inicial producto de la transferencia del 10% de los recursos que había acumulado Ecopetrol en el FAEP. Por la misma conceptualización del Fondo, como un mecanismo de estabilización de precios, era claro que una vez comenzara a operar, sus saldos y sus movimientos de caja se verían afectados por los ahorros/desahorros característicos de un fondo de estabilización. 

La decisión reciente del Gobierno, comunicada por el Ministro de Minas y Energía, ha sido la de aprovechar los bajos precios internacionales actuales para capitalizar  el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles creado en el Plan de Desarrollo. De esta forma, durante el primer trimestre de 2009 se mantendrá el precio interno de los combustibles regulados y los excedentes que se generen serán girados al fondo. Estos recursos se constituirán en un ahorro de los consumidores de combustibles que será desacumulado en los momentos en que los precios externos aumenten. Por lo tanto, se trata de un fondo de ahorro administrado por el Estado que de ninguna manera constituye un impuesto disfrazado o un ingreso adicional del Gobierno Nacional. Por supuesto que el Fondo tiene profundas implicaciones fiscales y presupuestales, pero estas no tienen que ver con la moderación del déficit fiscal del Gobierno Nacional, sino con la constitución de una reserva que permite suavizar los incrementos en precios sin causar traumatismos a los demás programas de gasto público. Al respecto, no se puede olvidar la experiencia de los últimos años, en los que el incremento en los precios internacionales del petróleo tuvo que ser financiado con significativos aportes del presupuesto nacional.

Así las cosas, en opinión del Gobierno, suavizar altas volatilidades, conservando las tendencias del mercado claro está, y evitar elevados costos al presupuesto de la Nación, son medidas económicas adecuadas. Por otra parte, la puesta en marcha del Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles debe ser evaluada en un marco de equilibrio general. Al respecto, vale la pena anotar que en el año 2009, período en el cual se prevé una desaceleración económica, el Gobierno Nacional hará importantes transferencias al sector privado a través de diversos programas, que ayudarán a sostener el gasto de aquellos segmentos de la población con una elevada propensión al consumo. Es decir, el carácter anticíclico de la política económica debe evaluarse a nivel agregado, no analizando una política particular.

En resumen, el cambio en el diseño de la política petrolera ha traído importantes beneficios para el país y el patrimonio público. Este proceso ha implicado unas nuevas reglas del juego y unas nuevas instituciones que permitan suavizar los ciclos de precios de combustible, sin producir traumatismos en la política fiscal. Ésta es la razón de ser del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles y de las decisiones tomadas recientemente por el Gobierno Nacional.